Sentenza n. 11/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

sarda 30 marzo 1957, contenente "Disposizioni relative all'esercizio

della caccia", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 5 luglio 1958, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 9 luglio 1958 ed iscritto al n. 19 del

Registro ricorsi 1958.

Udita nell'udienza pubblica del 4 febbraio 1959 la relazione del

Giudice Mario Bracci;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello

Bronzini, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati

Egidio Tosato e Pietro Gasparri, per la Regione autonoma della

Sardegna.

Ritenuto in fatto :

La legge regionale sarda 30 marzo 1957, contenente "Disposizioni

relative all'esercizio della caccia", è costituita da 5 articoli.

Col primo si sancisce che "fino a quando non sarà approvata

un'apposita legge regionale, si applicheranno in Sardegna le norme del

T.U. approvato col R.D. 5 giugno 1939, n. 1016, e successive

modificazioni, escluse quelle di cui al tit. II, cap. lo del D.P.R. 1

giugno 1955, n. 987".

Col secondo si dispone che le funzioni esercitate dal Ministero o

dal Ministro dell'agricoltura, in forza del R.D. 5 giugno 1939, n.

1016, saranno esercitate rispettivamente dall'Assessorato e

dall'Assessore all'agricoltura della Regione: contro i provvedimenti

dell'Assessore è dato ricorso alla Giunta regionale, ai sensi

dell'art. 41 dello Statuto.

Col terzo è data facoltà all'Amministrazione regionale di

delegare in tutto o in parte agli enti locali l'esercizio delle

funzioni amministrative nelle materie di cui alla legge in esame.

Col quarto è disposto che, in caso di delega, gli enti locali

devono presentare annualmente all'Amministrazione regionale, entro il

luglio, i programmi preventivi relativi alle funzioni delegate ed entro

il febbraio i rendiconti delle spese sostenute.

Col quinto è stabilito che le spese per l'applicazione della legge

facciano carico al cap. 84 dello stato di previsione del bilancio

regionale 1957 e successivi esercizi.

Questa legge, rinviata alla Regione dal Governo, ai sensi dell'art.

127 della Costituzione e riapprovata dal Consiglio regionale, è stata

impugnata dal Presidente del Consiglio con ricorso 5 luglio 1958,

depositato il 9 luglio detto, in ordine a deliberazione del Consiglio

dei Ministri 3 luglio 1958.

I motivi del ricorso sono quattro. Col primo motivo è denunziata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale sopra

citata per violazione dell'art. 57 dello Statuto per la Sardegna.

Secondo il Governo, la Regione poteva sostituire norme proprie alle

norme statali in materia di caccia, ma non poteva né recepire le leggi

statali, né escludere l'efficacia di alcune fra queste leggi dal

territorio regionale, né, tanto meno, fare rivivere norme statali

abrogate. Perciò sarebbe illegittimo l'art. 1 che recepisce in parte

il D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987, mentre per altra parte lo esclude e

che fa rivivere le norme abrogate del R.D. 5 giugno 1939.

La Regione autonoma della Sardegna, che ha depositato in

cancelleria le controdeduzioni il 23 luglio 1958, costituendosi

regolarmente in persona del suo Presidente in ordine a deliberazione

della Giunta 11 luglio 1958, ha replicato su questo punto che la

doglianza governativa è infondata perché la Regione, lungi dal

recepire la legge statale, ha esercitato il proprio potere legislativo

adottando un sistema che in parte coincide con le leggi statali e in

parte ne diverge.

Col secondo motivo è denunziata l'illegittimità dello stesso art.

1 per violazione dell'art. 6 dello Statuto sardo, nonché dell'art.

118, comma primo, e disp. trans. VIII della Costituzione. Il Governo

della Repubblica ricorrente ritiene che in ogni caso la Regione non

potesse escludere l'applicabilità del D.P.R. n. 987 del 1955 sul

decentramento autarchico alle amministrazioni provinciali di alcune

funzioni in materia di caccia, perché il principio del decentramento

amministrativo delle funzioni d'interesse esclusivamente locale verso

le provincie e i comuni, sancito dal l'art. 118 della Costituzione e

dall'art. 6 dello stesso Statuto sardo, limita la legislazione

regionale in materia di competenza amministrativa della Regione.

La Regione, oltre a contestare l'esistenza del principio

costituzionale affermato ex adverso, osserva che proprio l'art. 75 del

D.P.R. n. 987 del 1955 fa "salva la competenza attribuita nelle materie

disciplinate dal presente decreto alle Regioni a statuto speciale ai

sensi e nei limiti dei rispettivi statuti".

Col terzo motivo il Governo, richiamandosi alla giurisprudenza

della Corte costituzionale, denuncia l'illegittimità dell'art. 3 della

legge citata per violazione dell'art. 118, ultimo comma, della

Costituzione e 44 dello Statuto sardo, in relazione all'art. 39 della

legge 10 febbraio 1953, n. 62. La delega non potrebbe avvenire in

maniera generica, senza indicazione delle funzioni che s'intendono

delegare, e sarebbe di competenza del potere legislativo: questi

principi sarebbero violati dall'art. 3 che parla di "funzioni

amministrative nella materia di cui alla presente legge" e di facoltà

di delega da parte dell'"Amministrazione regionale". Eccepisce la

Regione che nessuna norma costituzionale impone che per la delega di

poteri amministrativi regionali si debba fare ricorso alla legge: una

norma in questo senso è soltanto nella legge 10 febbraio 1953, n. 62,

che è legge ordinaria.

Col quarto motivo il Governo lamenta l'illegittimità

costituzionale dell'art. 5 della legge citata per violazione dell'art.

81 della Costituzione, dell'art. 41 delle norme d'attuazione dello

Statuto sardo e dell'art. 50, comma secondo, della legge sulla

contabilità generale dello Stato R.D. 18 novembre 1923, n. 2440.

Secondo il ricorrente, il capitolo 84 del bilancio regionale 1957,

richiamato dall'art. 5 della legge, è uno stanziamento destinato ad

altri scopi, che non può servire per copertura a nuovi oneri

finanziari della Regione.

Replica la Regione che questo motivo non può essere fatto valere

con la procedura dell'art. 33 dello Statuto (impugnazione prima della

promulgazione della legge) che prevede soltanto il caso dell'invasione

della competenza statale, del tutto estraneo al quarto motivo del

ricorso governativo. Inoltre il richiamo all'art. 50 della legge di

contabilità generale sarebbe fuori luogo perché questa norma si

riferisce ai singoli atti amministrativi di spesa e non alle leggi.

D'altra parte non sarebbe dimostrato che la legge in esame importi

necessariamente nuovi o maggiori spese: in ogni caso si tratterebbe di

spese ipotetiche (rimborsi agli enti locali) e non obbligatorie, alle

quali del resto si potrebbe provvedere nei limiti dello stanziamento

del capitolo.

Ambedue le parti hanno presentato successivamente una memoria

defensionale ciascuna.

La difesa dello Stato ha illustrato il ricorso ed ha replicato alle

eccezioni avversarie, insistendo soprattutto sul punto che lo Statuto

per la Sardegna costituirebbe ostacolo alla modificazione da parte

della Regione del D.P.R. n. 987 del 1955 e sul punto che la delega

regionale delle funzioni amministrative agli enti locali in materie

specifiche dovrebbe avvenire per legge, con determinazione dei criteri

direttivi e con regolamento dei reciproci rapporti finanziari.

La difesa della Regione ha insistito nelle proprie repliche,

illustrando preliminarmente l'imbarazzante situazione creata alla

Regione dal D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987, che determinò la legge

regionale impugnata, verosimilmente transitoria, e analizzando più

profondamente i vari aspetti delle questioni. Fra l'altro ha segnalato

che le disposizioni in esame altro non sarebbero che una legge

regionale per la caccia, modellata nel suo contenuto, salvo le

modifiche di alcuni articoli, sulla legislazione statale del 1939.

Quanto alla delegazione è stato osservato che, in realtà, nella

disposizione impugnata non si avrebbe una delega, ma, semmai,

un'autorizzazione fatta all'Amministrazione regionale di delegare le

sue funzioni in materia di caccia.

All'udienza del 4 febbraio i difensori delle parti hanno illustrato

oralmente le tesi sostenute negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - Secondo la difesa dello Stato la legge regionale impugnata

tende a dare efficacia in Sardegna a norme della legislazione statale

che già sono efficaci per se stesse; a privare d'efficacia norme del

pari statali che sono attualmente in vigore e a richiamare in vita

norme della legislazione dello Stato che sono state abrogate dal

legislatore nazionale. Sotto questi profili la legge regionale 30 marzo

1957, contenente disposizioni relative all'esercizio della caccia,

sarebbe costituzionalmente illegittima e la difesa dello Stato richiama

a sostegno della propria tesi i principi che in altre occasioni la

Corte ha avuto occasione d'affermare al riguardo.

In realtà questi richiami alla giurisprudenza della Corte

(sentenza n. 6 del 1957) in materia di rapporti fra legislazione

statale e legislazione regionale sono, nel caso, del tutto fuori luogo.

Di fatto è vero che il contenuto della norma dell'art. 1 della

legge impugnata è tratto, mediante rinvio, da leggi statali in vigore

o abrogate e con esclusione di una parte della legislazione statale

sulla caccia, attualmente in vigore, ma dal punto di vista giuridico la

legge in esame ha totalmente escluso dal territorio della Regione

autonoma della Sardegna la legislazione statale in materia di caccia,

sostituendovi la propria.

In Sardegna nessuna legge regionale sulla caccia era stata emanata

fino all'entrata in vigore del D.P.R. 10 giugno 1955, n 987, sul

decentramento dei servizi amministrativi del Ministero

dell'agricoltura. Perciò era in vigore la legge statale T.U. 5 giugno

1939, n. 1016, con le successive modificazioni e l'attività

amministrativa relativa era svolta dagli organi regionali, in luogo di

quelli statali, in virtù dell'art. 6 del D.P.R. 19 maggio 1950, n.

327. Ma quando è entrato in vigore il D.P.R. n. 987 del 1955, che

decentra alle provincie gran parte delle funzioni amministrative

statali sulla caccia e che porta notevoli modificazioni al T.U. 1016

del 1939, la Regione ha emanato una legge propria, ritenendo,

evidentemente, che la legislazione statale non fosse più adeguata agli

interessi regionali. Con questa legge la Regione ha fatto propria la

sostanza di molte norme della disciplina statale sulla caccia anteriore

al D.P.R. 987 del 1955, sostituendo però, formalmente, la legislazione

regionale alla legislazione statale.

Si tratta perciò di legislazione regionale mediante rinvio a

quella parte della legislazione dello Stato che la Regione ha ritenuto

fornisse un'opportuna tutela agli interessi regionali, con esclusione

della parte ritenuta inopportuna. Quindi non si pone alcun problema

d'interferenza della legge regionale sull'efficacia della legge

statale, perché trattasi di rinvio meramente materiale; la volontà

della legge in esame è soltanto regionale.

Poiché si verte in materia di legislazione regionale che incontra

soltanto i limiti della Costituzione e dei principi dell'ordinamento

giuridico dello Stato (art. 3, lett. i, dello Statuto speciale, legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), la produzione di norme

regionali mediante rinvio parziale alle leggi dello Stato è da

ritenersi costituzionalmente legittima.

Potrebbe osservarsi, come fu osservato dal Governo della Repubblica

in occasione del rinvio della legge all'Assemblea regionale sarda, che

sembra inopportuna una regolamentazione provvisoria e frammentaria

della caccia in Sardegna mentre è in corso di esame la preannunziata

legge regionale che disciplina completamente la materia. E potrebbe

aggiungersi che la potestà legislativa primaria della Regione ha

ragione di essere in quanto venga effettivamente esercitata e venga

esercitata in modo da dare agli interessi, che le leggi costituzionali

ritengono caratteristicamente regionali, una disciplina particolare, e

organicamente studiata secondo le condizioni proprie della Regione e ad

essi perfettamente adeguata.

Ma questi rilievi, a prescindete dalla giustificazione dell'urgenza

della legge, data nel caso dalla difesa della Regione, sono

d'opportunità e non hanno rilevanza circa la legittimità

costituzionale delle norme.

2. - È del pari infondato il secondo motivo del ricorso

governativo che lamenta la violazione dell'art. 118 della

Costituzione, in quanto la legge regionale impugnata non avrebbe potuto

modificare le norme statali sul decentramento alle provincie delle

funzioni amministrative in materia di caccia. Difatti, secondo il

citato art. 118, l'attribuzione alle provincie, ai comuni ed agli altri

enti locali delle funzioni amministrative d'interesse puramente locale

è riservata alle leggi della Repubblica anche per le materie elencate

nell'art. 117 della Costituzione, fra le quali è compresa la caccia.

La Corte non ritiene che vi sia un principio costituzionale che

riservi alla legislazione' statale il decentramento a favore degli enti

locali delle funzioni amministrative d'interesse esclusivamente locale

della Regione autonoma della Sardegna nelle materie dell'art. 3 dello

Statuto.

Il richiamo all'art. 118 della Costituzione non è decisivo. Senza

escludere che in questa disposizione possano ravvisarsi anche anticipi

valevoli per le autonomie regionali in generale, non vi è dubbio che

la norma invocata, strettamente collegata con l'art. 117 della

Costituzione, riguarda essenzialmente le regioni a statuto comune.

Per la Sardegna la materia del decentramento delle funzioni

amministrative a favore degli enti locali è disciplinata dall'art. 6

dello Statuto speciale, successivo alla Costituzione e approvato con

legge costituzionale, che non dispone alcuna riserva di legge statale a

questo riguardo. Ciò, del resto, è del tutto logico perché le

autonomie regionali speciali sono più vaste di quelle ordinarie in

quanto non sono inquadrate da leggi dello Stato che fissano i principi

fondamentali della legislazione regionale e perché "la specialità"

dell'autonomia consiste anche nel fatto che, mentre gli statuti

speciali possono essere modificati soltanto con legge costituzionale,

gli statuti comuni sono modificati con semplice deliberazione del

consiglio regionale, approvata con legge della Repubblica (art. 123

Cost.). Ciò spiega perché con legge ordinaria non si possono

sottrarre alla Regione autonoma della Sardegna una parte delle funzioni

amministrative, di sua spettanza statutaria, per assegnarle agli enti

locali. Questo subdecentramento, ove non avvenga con legge

costituzionale, è in Sardegna di competenza legislativa regionale.

Questa è del resto l'interpretazione del legislatore statale.

Dalle leggi di delega 11 marzo 1953, n. 150, e 18 giugno 1954, n. 343,

che concernono la delega legislativa al Governo per l'attribuzione di

funzioni "statali" d'interesse esclusivamente locale alle provincie, ai

comuni e agli altri enti locali, si evince chiaramente che questo

decentramento amministrativo è previsto soltanto per il territorio

delle future regioni a statuto comune, in attesa che si attui

l'ordinamento regionale ordinario e con esclusione del territorio delle

regioni a statuto speciale.

Difatti l'art. 4 della legge di delega n. 150 del 1953 dispone che

le norme delegate dovranno tendere a decentrare agli enti indicati

nell'art. 1 funzioni "statali" d'interesse esclusivamente locale, delle

quali non si ritenga "essenziale" l'applicazione da parte di "organi

diretti dell'amministrazione dello Stato" e per le quali l'attribuzione

ad organi degli enti locali permetta una più appropriata valutazione

degli interessi pubblici ed un più sollecito loro soddisfacimento.

Inoltre, secondo l'art. 5, "le norme delegate, da emanarsi ai sensi

della presente legge, potranno essere modificate, attuandosi

l'ordinamento regionale, dalle leggi che la Regione emetterà nei

limiti della sua competenza per la disciplina delle deleghe previste

dall'art. 118 della Costituzione". (Dal che si desume che anche le

Regioni a statuto comune potranno modificare le norme statali sul

decentramento amministrativo).

Infine l'art. 73 del D.P.R. n. 987 del 1955 dispone: "Resta salva

la competenza attribuita nella materia disciplinata dal presente

decreto alle Regioni ad autonomia speciale, ai sensi e nei limiti dei

rispettivi statuti".

In Sardegna, nel 1953-54, l'ordinamento regionale era già stato

attuato e l'autonomia della Regione era in pieno vigore e svolgimento.

Le valutazioni relative all'essenzialità delle funzioni da riservarsi

allo Stato erano state fatte in sede d'approvazione dello Statuto

speciale e le funzioni amministrative in materia di caccia non erano

più "statali", ma regionali, perché erano già passate alla Regione

che le esercitava per la totalità ai sensi dell'art. 6 dello Statuto e

dell'art. 6 del D.P.R. 19 maggio 1950 n. 327, contenente norme

d'attuazione dello Statuto stesso.

3. - La norma della legge regionale impugnata, (art. 3) che ha

dato luogo al terzo motivo del ricorso del Governo della Repubblica, è

così formulata "L'Amministrazione regionale può delegare in tutto o

in parte agli enti locali l'esercizio delle funzioni amministrative

nelle materie di cui alla presente legge".

La difesa dello Stato interpreta l'articolo nel senso che in virtù

di questa norma la delegazione delle funzioni dell'Amministrazione

regionale agli enti locali possa avvenire senz'altro mediante atti

amministrativi e ritiene che ciò sia costituzionalmente illegittimo

perché dall'art. 118 della Costituzione e dall'art. 39 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, si desumerebbe che il potere di delegazione è di

esclusiva competenza legislativa.

La Corte ritiene che, a prescindere dai richiami all'art. 118 della

Costituzione e 39 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, il rilievo della

difesa dello Stato sia giusto.

L'art. 44 dello Statuto per la Sardegna riproduce il testo

dell'art. 118 della Costituzione con l'unica variante che sono indicati

genericamente gli enti locali e non anche, in modo particolare, i

comuni e le provincie. Ma poiché nell'uno come nell'altro caso la

Regione deve esercitare "normalmente" le sue funzioni amministrative

delegandole agli enti locali, è da ritenersi che lo Statuto speciale

per la Sardegna e l'art. 118 della Costituzione s'ispirino alla stessa

esigenza, che cioè le autonomie regionali non debbano provocare un

accentramento regionale in luogo di un accentramento statale e che

debba essere evitato, per quanto possibile, il costituirsi d'una

cospicua burocrazia regionale.

D'altra parte la delegazione è istituto eccezionale nel campo del

diritto amministrativo per il principio dell'istituzionalità delle

competenze dal quale deriva, fra l'altro, che le funzioni debbono

essere effettivamente esercitate, di solito, dall'organo al quale sono

attribuite dall'ordinamento giuridico. Ciò spiega perché nei casi

eccezionali previsti dalla legge, in cui occorre che comunque una

funzione sia effettivamente esercitata, la delegazione ha luogo per

atto amministrativo, quasi intuitu personae. Ma nel caso della

delegazione regionale, quando "normalmente" le funzioni debbono essere

esercitate da soggetti diversi dal titolare delle funzioni stesse, già

previsti dalla legge costituzionale, cioè dagli enti locali in luogo

della Regione, sembra logico che la delegazione debba avvenire mediante

attribuzione di competenze in via generale, preventiva ed astratta,

durevolmente e secondo una disciplina che tenga conto dei principi

propri di questa materia, caratteristici del nostro sistema regionale,

che la Corte ha già avuto occasione di ricordare (sentenza n. 39 del

1957).

A ciò si addice evidentemente la legge, anche per l'esigenza della

certezza del diritto, salvo che la Regione voglia esercitare le proprie

funzioni valendosi semplicemente degli uffici degli enti locali.

Vero è che gli artt. 3 e 4 della legge regionale in esame sono

norme legislative che prevedono la delegazione delle funzioni in

materia di caccia dalla Regione agli enti locali e che, in un certo

senso, disciplinano questa delegazione o "l'autorizzazione alla

delegazione", come preferisce definirla la difesa della Regione. Ma

l'art. 3, considerato alla stregua dei principi in materia di

delegazione regionale, è manifestamente illegittimo perché non indica

quali siano gli enti locali destinatari della delegazione e non

contiene nessuna determinazione né delle funzioni regionali in materia

di caccia che sono oggetto della delegazione, né dei criteri direttivi

ai quali gli enti delegati dovranno uniformarsi. Le direttive di

carattere finanziario contenute nell'art. 4 sono legittime, ma del

tutto insufficienti per la disciplina legislativa della delegazione.

4. - Quanto al quarto motivo, l'eccezione d'incompetenza, sollevata

dalla Regione, è del tutto infondata.

La Corte ha già affermato, con la sua sentenza n. 38 del 1957,

che tutte le questioni di legittimità costituzionale delle leggi

regionali sono comprese nella competenza della Corte costituzionale.

Nel merito questo motivo del ricorso del Governo della Repubblica

non è però fondato: l'art. 5 impugnato non ha violato l'art. 81 della

Costituzione e tanto meno l'art. 41 delle norme d'attuazione dello

Statuto per la Sardegna.

Come già è stato osservato sopra, la Regione esercitava tutte le

funzioni amministrative in materia di caccia fino dal 1950 in virtù

dell'art. 6 del D.P.R. 19 maggio 1950, n. 327, contenente norme

d'attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna.

Perciò la nuova legge non ha portato alcun onere nuovo, tenuto

anche conto che, secondo l'interpretazione adottata dalla Corte,

nessuna delegazione potrà avere luogo a favore degli enti locali - e

quindi nessun onere della Regione per regolare i rapporti finanziari

con gli enti stessi - finché non sopravvenga una legge regionale che

disciplini ed effettui queste delegazioni.

Perciò non può essere contestata la legittimità costituzionale

della norma che pone le spese per l'applicazione della legge impugnata

a carico del capo 84 dello stato di previsione della spesa del bilancio

regionale 1957 - e ai capitoli corrispondenti dei bilanci successivi -

che già era destinato a "contributi per l'applicazione della legge

sulla caccia, per il coordinamento della vigilanza e per le zone di

ripopolamento e di cattura, e per la relativa vigilanza tecnica, ecc.".