Sentenza n. 107/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

della legge riapprovata il 31 ottobre 1985 dal Consiglio Regionale

Trentino-Alto Adige, recante "Norme concernenti i collegi dei

revisori delle unità sanitarie locali" promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri notificato il 20 novembre 1985,

depositato in cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 44 del

registro ricorsi 1985;

Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Uditi l'Avvocato dello Stato Paolo Vittoria, per il ricorrente e

l'Avv. Umberto Pototschnig per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, con

ricorso notificato il 20 novembre 1985, l'art. 2, primo comma, della

delibera legislativa, approvata dal Consiglio regionale del

Trentino-Alto Adige il 31 ottobre 1985 e comunicata al Commissario

del Governo il 5 novembre di quell'anno, recante "Norme concernenti i

collegi dei revisori delle unità sanitarie locali", denunciandone il

contrasto con gli artt. 4 dello Statuto speciale e 119 della

Costituzione, in relazione all'art. 15, secondo e terzo comma, della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, così come modificato dall'art. 13

della legge 26 aprile 1982, n. 181.

Lamenta lo Stato che la Regione Trentino-Alto Adige, nel regolare

l'istituzione del collegio dei revisori, non abbia incluso tra i

componenti del collegio medesimo un componente designato dal Ministro

per il tesoro, così come previsto dall'art. 15 della legge n.833 del

1978 testé citato.

Rileva quindi il ricorrente che la delibera impugnata, avendo ad

oggetto la disciplina di un aspetto della organizzazione delle unità

sanitarie locali, è espressione della competenza legislativa

regionale in materia di ordinamento degli enti sanitari ed

ospedalieri, materia nella quale la Regione incontra un limite nelle

norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica e

in quelle che, poste da leggi dello Stato, hanno il loro fondamento

nell'interesse nazionale ed in esigenze di coordinamento della

finanza regionale con quella statale.

Attraverso l'art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, con la

previsione dell'istituzione del collegio dei revisori, della presenza

in esso di un componente designato dal Ministro per il tesoro, degli

obblighi di sottoscrivere rendiconti e di riferire, con scadenza

trimestrale, sulla gestione amministrativa delle unità sanitarie

locali direttamente ai Ministeri del tesoro e della Sanità, il

legislatore statale ha inteso strutturare un sistema di controllo

interno della gestione delle unità sanitarie locali, che dovrebbe

concorrere ad assicurare sia la legittimità della spesa ed il suo

contenimento sia la conoscenza dei flussi di tale spesa.

Il requisito della presenza di un componente designato dal

Ministro per il tesoro costituirebbe, quindi, un aspetto non

modificabile della disciplina dei collegi dei revisori, in quanto

strumento di rappresentanza degli interessi di cui si è fatto cenno,

che sono unitari e pertanto competono allo Stato.

2. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si è costituito il

Presidente della Regione Trentino- Alto Adige per chiedere la

declaratoria di inammissibilità, o comunque di infondatezza, del

ricorso.

Preliminarmente, la Regione mette in rilievo che il rinvio

governativo al Consiglio regionale è avvenuto con la motivazione che

la norma in questione avrebbe violato "il limite dell'interesse

nazionale", il che, ai sensi dell'articolo 55 dello Statuto speciale,

avrebbe dovuto portare ad una impugnazione della legge davanti alle

Camere. Il ricorso, pertanto, sarebbe inammissibile.

Quanto al merito, la Regione osserva che la norma impugnata

attiene ad una materia - l'ordinamento degli enti sanitari ed

ospedalieri - che rientra nella sua potestà legislativa primaria e

che, dunque, incontra soltanto i limiti dei principii

dell'ordinamento giuridico dello Stato. Ora, tra questi ultimi non

può essere annoverata la norma sulla presenza di un membro designato

dal Ministro per il tesoro nel collegio dei revisori delle unità

sanitarie locali. La legge impugnata, del resto, rispetta fedelmente

tutte le altre norme di cui all'articolo 13 della legge statale n.

181 del 1982, innovando la disciplina soltanto in ordine alla

composizione del collegio dei revisori, per cui le resposabilità

dello Stato circa il funzionamento del Servizio sanitario nazionale

rimangono pienamente salvaguardate.

D'altra parte, si contesta che la presenza in seno al collegio del

membro designato dal Ministro per il tesoro garantisca gli obiettivi

fissati dalla norma statale e costituisca strumento necessario "per

assicurare la rappresentanza degli interessi" nazionali alla

legittimità della spesa e al suo contenimento.

Infine, quanto al preteso contrasto con l'articolo 119 della

Costituzione, la Regione osserva che tale articolo non è applicabile

al Trentino-Alto Adige, mentre, quanto al preteso contrasto con

l'articolo 4 dello Statuto, osserva che l'articolo 13 della legge n.

181 del 1982 non può in alcun modo essere considerato norma

fondamentale di riforma economico-sociale. Considerato in diritto

1. - Va anzitutto rigettata l'eccezione d'inammissibilità del

ricorso in esame.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri non ha, invero, sollevato

questione di merito per contrasto di interessi tra Stato e Regione

Trentino-Alto Adige.

A parte il rilievo che, attribuendo alla nozione d'"interesse

nazionale" la più larga ed onnicomprensiva accezione, non

esisterebbero questioni di legittimità costituzionale proponibili

dallo Stato nei confronti delle Regioni (ogni questione

d'illegittimità costituzionale sollevata dallo Stato si

trasformerebbe in questione di merito, non essendo configurabili

ricorsi dello Stato che non si riferiscano alla predetta,

onnicomprensiva nozione d'"interesse nazionale") va rilevato che già

nel telegramma del 24 luglio 1985 del Dipartimento affari regionali

della Presidenza del Consiglio dei Ministri non solo, letteralmente,

si ribadisce che "permane l'illegittimità dell'articolo 2, primo

comma", della delibera legislativa già rinviata alla Regione

Trentino-Alto Adige, ma, pur affermandosi l'illegittimità della

norma regionale ora citata per il limite dell'interesse nazionale,

immediatamente si precisa che "tale interesse è "correlato" ai

profili della programmazione economico-finanziaria che trova

espressione nell'art. 13 della legge n. 181 del 1982, ai fini del

coordinamento statale in tema di finanza pubblica integrata oltre che

il limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali di

cui all'art. 15 della legge n. 833 del 1978, come modificato dal

citato art. 13 della legge n. 181 del 1982". E l'atto con il quale il

Presidente del Consiglio dei Ministri propone il ricorso in esame

chiarisce, in maniera inequivocabile, la natura della questione

sollevata in via principale dallo stesso Presidente.

Non trattandosi, pertanto, nella materia in discussione, di

questione di merito per contrasto di interessi ma di questione di

legittimità costituzionale dell'art.2, primo comma, della delibera

legislativa impugnata in riferimento agli artt. 119, primo comma,

Cost. e 4 dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige,

il ricorso stesso non andava proposto, ex art. 55, secondo comma,

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, dinanzi alle Camere

bensì, ai sensi dello stesso art. 55 del citato Statuto speciale,

dinanzi a questa Corte.

2. - Nel merito la Regione Trentino-Alto Adige contrasta la

richiesta di dichiarazione d'illegittimità costituzionale dell'art.

2, primo comma, della delibera legislativa regionale recante "Norme

concernenti i collegi dei revisori delle unità sanitarie locali",

riapprovata dal Consiglio regionale nella seduta del 31 ottobre 1985,

ricordando che la norma censurata dal Governo (istituzione del

collegio dei revisori presso le U.S.L. con una composizione che non

prevede il componente designato dal Ministro per il tesoro) attiene

ad una materia di competenza primaria della Regione (v. art. 4 n. 7

dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige). La

medesima, pertanto, nella normazione relativa alla predetta materia,

incontra soltanto i limiti derivanti dai principii dell'ordinamento

giuridico dello Stato, tra i quali non può certo esser annoverata la

norma statale che prevede la presenza, nel collegio dei revisori

delle unità sanitarie locali, d'un componente designato dal Ministro

per il tesoro.

Va dato atto, invero, che, ai sensi del n. 7 dell'art. 4 dello

Statuto speciale, l'ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri

costituisce materia sulla quale la Regione Trentino-Alto Adige ha

potestà d'emanare norme legislative.

Va, tuttavia, osservato (a parte il rilievo, sul quale

s'insisterà oltre, in ordine alla necessità di considerare, almeno

inizialmente, le innovazioni introdotte dall'art. 13 della legge n.

181 del 1982 non singolarmente ma nel loro insieme) che la predetta

Regione ha potestà d'emanare norme legislative nelle materie di cui

all'art. 4 dello Statuto speciale (fra le quali indubbiamente è

annoverato l'ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri) non

soltanto "in armonia" con la Costituzione ed i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato ma anche "con il rispetto",

fra l'altro, degli interessi nazionali nonché "delle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica".

L'art. 4 dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige,

infatti, nell'attribuire alla stessa Regione potestà normativa, fra

le altre, anche in materia di ordinamento degli enti sanitari ed

ospedalieri, espressamente impone, condizionando così l'esercizio

della predetta potestà, una normazione regionale realizzata "in

armonia con la Costituzione ed i principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli

interessi nazionali - tra i quali è compreso quello della tutela

delle minoranze linguistiche locali - nonché delle norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica".

Nessun dubbio, pertanto, esiste sul potere della Regione

Trentino-Alto Adige d'emanare norme legislative nella materia in

discussione ma, del pari, nessun dubbio può esistere sulle

condizioni, sui limiti ai quali, per il precitato art. 4 dello

Statuto speciale, è subordinata la legittimità della normazione

regionale emanata nell'esercizio del predetto potere.

3. - L'art. 2, primo comma, della delibera legislativa regionale

impugnata risulta costituzionalmente illegittimo

per almeno due motivi. Va avvertito che, sebbene un solo profilo

d'illegittimità dello stesso articolo sarebbe sufficiente

a determinarne la relativa dichiarazione, non è in questa sede

possibile indicare uno solo dei motivi d'illegittimità,

trascurando l'altro, giacché i motivi stessi interferiscono in tal

maniera da rendere metodologicamente necessario ricordarli entrambi.

Ed infatti, il principio generale dell'ordinamento dello Stato

relativo al coordinamento della finanza di tutti gli enti locali -

principio del quale è espressione significativa il primo comma

dell'art. 119 Cost. - risulta, nella materia in esame, applicato in

una norma fondamentale d'una riforma economico-sociale. Sicché, lo

stesso primo comma dell'art. 2, non rispettando l'art. 13 della legge

n. 181 del 1982, viola una legge fondamentale della riforma sanitaria

nazionale ed insieme non risulta in armonia con il principio, del

pari fondamentale, dell'ordinamento giuridico dello Stato attinente

al necessario coordinamento della finanza pubblica (relativo alla

programmazione economica nazionale) ed alle imprescindibili sue

implicazioni.

4. - Il primo motivo d'illegittimità costituzionale dell'art. 2

della delibera legislativa regionale impugnata è costituito dal

mancato rispetto d'una disposizione fondamentale della riforma

sanitaria di cui alla legge n. 833 del 1978. L'art. 13 della legge n.

181 del 1982, modificando la predetta legge n. 833 del 1978, viene,

infatti, a far parte integrante di quest'ultima.

L'art. 13 ora citato costituisce norma fondamentale della riforma

sanitaria nazionale già per la sola istituzione d'un importante

organo, il "collegio dei revisori", che s'inserisce in tutte le

unità sanitarie locali del territorio nazionale, come terzo ed

ultimo organo delle medesime, accanto all'assemblea generale ed al

comitato di gestione (col relativo presidente).

Sull'importanza del collegio dei revisori delle unità sanitarie

locali, della quale è notevole e significativa eco nei lavori

parlamentari che precedettero l'approvazione dell'art. 13 qui in

discussione e sulla gravità, in materia, della lacuna della legge n.

833 del 1978 (che il citato art. 13 viene a colmare) lacuna

indubbiamente non ultima causa o condizione del notevole disavanzo

dei bilanci delle unità sanitarie locali nei primi anni della loro

attività, non è davvero il caso, in questa sede, d'insistere.

Quel che vale sottolineare è l'impossibilità di separare

l'istituzione dalla composizione del "nuovo" organo creato con l'art.

13 della legge n. 181 del 1982. Non si può, invero, sostenere che è

importante, fondamentale, l'istituzione dell'organo ma non la sua

composizione. Chi, infatti, ciò sostenesse (anche a prescindere dal

rilievo dell'impossibilità d'arbitrariamente scindere, in una norma

fondamentale d'una riforma economico-sociale, alcune da altre

determinazioni) dimenticherebbe che già il fatto che il legislatore

del 1982, nel momento stesso in cui ha per la prima volta istituito

il collegio dei revisori delle unità sanitarie locali, ne ha

determinato, sia pure in parte, la composizione, impone

all'interprete di desumere che, almeno nella ratio della legge, nella

sua "logica", le finalità che s'intendevano raggiungere con la

creazione dell'organo erano indistinguibili dalla composizione del

medesimo. In tanto il legislatore ha prescritto, ha imposto di

comporre l'organo "in quel modo", in quanto ha ritenuto lo stesso

"modo" essenziale al perseguimento delle finalità per le quali

l'organo stesso veniva istituito. Compiti, attività e soggetti

componenti l'organo del collegio dei revisori dei conti delle unità

sanitarie locali costituiscono, pertanto (in quanto, esclusa ogni

alternativa, imperativamente prescritti) momenti inscindibili ai fini

della funzionalità del collegio stesso: quest'ultimo può rispondere

alle esigenze per le quali è istituito perché è composto dai

soggetti indicati nella legge e deve svolgere le attività prescritte

dalla stessa legge.

5. - I fini per i quali il collegio dei revisori in discussione è

stato istitutito, e, pertanto, anche le ragioni per le quali la legge

ha prescritto che lo stesso collegio annoveri, fra gli altri, un

componente designato dal Ministro per il tesoro ed uno designato

dalla Regione, risultano chiarissimi ove si colleghi l'istituzione

del predetto collegio dei revisori a tutte le importantissime altre

determinazioni contenute nell'art. 13 della legge n. 181 del 1982.

Questo articolo è fondamentale non soltanto perché istituisce il

collegio dei revisori dei conti delle unità sanitarie locali ma,

prima ancora, per le determinazioni sostanziali imposte alle stesse

unità. Ed è per la verifica ed il controllo dell'attuazione delle

determinazioni assunte nel predetto articolo che è stato istituito,

fra l'altro, anche il collegio dei revisori. Questo collegio è,

dunque, strumento di controllo e verifica, anzitutto, dell'effettiva

attuazione delle determinazioni sostanziali assunte dall'art. 13

della più volte citata legge: determinazioni che costituiscono,

pertanto, il principale elemento che rende lo stesso articolo tra i

più importanti della riforma sanitaria nazionale.

6. - Vero è che, per valutare appieno la legittimità

costituzionale della delibera legislativa regionale impugnata,

occorre chiarire a fondo la portata del complesso delle

determinazioni assunte con l'art. 13 della legge n. 181 del 1982,

insieme alle finalità che il legislatore statale si è proposto con

l'emanazione di tutte le norme di cui allo stesso articolo. Non può,

infatti, intendersi compiutamente la ragione dell'inclusione d'un

componente designato dal Ministro per il tesoro nel collegio dei

revisori dei conti delle unità sanitarie locali senza valutare la

predetta inclusione nel quadro di tutte le "innovazioni" che sono

state apportate, appunto, attraverso l'art. 13 in esame, nella

riforma sanitaria nazionale.

Ed invero, lo stesso articolo, a seguito d'una situazione

finanziaria, non certo ottimale, nella quale notoriamente si

dibattevano le unità sanitarie locali in tutto il territorio

nazionale, ha inteso, nell'ambito d'una complessa ed articolata

manovra di contenimento della spesa sanitaria nazionale, che il

Governo contemporaneamente andava realizzando, porre fine al

disavanzo dei bilanci delle unità sanitarie locali attraverso

l'imposizione di particolari obblighi e di precise e rigorose misure

di controllo, interno ed esterno, sulla gestione finanziaria delle

stesse unità. L'articolo più volte citato, infatti, nello stimolare

la responsabilità delle Regioni in ordine alla spesa delle unità

sanitarie locali, affida alle medesime penetranti poteri di

controllo, ispettivo e sostitutivo, teso ad impedire il maturarsi di

disavanzi nelle gestioni di competenza delle unità sanitarie locali

e, nel caso di verificati disavanzi, teso a riportare in equilibrio i

predetti conti di gestione. Per gli stessi scopi l'articolo in esame,

nello stabilire il principio fondamentale della "nullità di diritto"

di qualsivoglia atto delle unità sanitarie locali "ove la relativa

spesa non trovi idonea copertura", concentra, in un'unica sede, e

cioè nei comitati regionali ex art. 55 della legge 10 febbraio 1953

n. 62, il controllo sugli atti delle unità sanitarie locali e,

finalmente, istituisce (così colmando, come s'è già avvertito,

un'indubbia e grave lacuna della legge n. 833 del 1978) il collegio

dei revisori, inserendo un componente designato dal Ministro per il

tesoro ed un componente designato dalla Regione sia nei comitati

regionali di controllo sia nel collegio dei revisori.

Non v'è dubbio che tutte insieme (e non soltanto l'inclusione

d'un componente designato dal Ministro per il tesoro nel collegio dei

revisori) le misure adottate con l'articolo in esame costituiscono il

presupposto per una gestione economicamente corretta e garantita del

fondo sanitario nazionale, sul quale grava, in rilevantissima misura,

la spesa delle unità sanitarie locali.

7. - Le precedenti considerazioni chiariscono anche il perché il

collegio dei revisori in esame viene investito, dallo stesso art. 13

della legge n. 181 del 1982, di particolari incombenze: quali, ad

esempio quella di sottoscrivere i rendiconti di cui al secondo comma

dell'art. 50 della legge n. 833 del 1978 e quella, davvero

significativa, di redigere una relazione trimestrale sulla gestione

amministrativo-contabile delle unità sanitarie locali, da

trasmettere, direttamente, alla Regione ed ai Ministeri della sanità

e del tesoro. Da ciò si desume che si tratta d'un "particolare"

collegio di revisori, mediatore in materia finanziaria,

amministrativo-contabile, tra le unità sanitarie locali da una parte

e le Regioni e lo Stato dall'altra; tramite necessario d'informazione

e controllo della gestione, del flusso della spesa delle unità

sanitarie locali.

8. - Tutto quanto sopra ricordato in ordine alle finalità,

complesse ed unitarie, che il legislatore si è proposto con

l'emanazione dell'art. 13 della più volte citata legge n. 181 del

1982 svela il secondo motivo d'illegittimità del primo comma

dell'art. 2 della delibera legislativa regionale impugnata.

Quest'ultimo articolo, nel momento stesso in cui "non rispetta" una

legge fondamentale della riforma sanitaria nazionale, non è "in

armonia" con un principio fondamentale dell'ordinamento giuridico

dello Stato, il principio del coordinamento della finanza pubblica in

sede di programmazione economica nazionale: l'art. 13 della legge n.

833 del 1978 è, infatti, attuazione puntuale, in tutte le sue

determinazioni, di tal principio e delle sue necessarie implicazioni.

Ed il primo comma dell'art. 2 delle delibera impugnata, impedendo la

diretta, immediata, comunque tempestiva informazione sul flusso della

spesa delle unità sanitarie locali, riduce la sfera del controllo

dello Stato nell'adempimento del suo obbligo di tempestivo,

efficiente coordinamento della finanza pubblica.

In riferimento alla funzione statale d'indirizzo e coordinamento,

in generale, delle attività regionali, questa Corte ha, già, più

volte affermato (cfr., fra le altre, le sentenze n. 150 del 1982 e n.

177 del 1986) che tale funzione, pur essendo espressamente

configurata in leggi statali ordinarie, "ha sicuro fondamento in

Costituzione", nella necessità di tutelare esigenze di carattere

unitario, "insuscettive o scarsamente suscettive" di frazionamento o

localizzazione e nella necessità di comporre in equilibrio le

esigenze stesse con le istanze dell'autonomia. Nella materia in

considerazione, che più specificatamente attiene alla spesa delle

unità sanitarie locali, tale funzione statale trova il suo

fondamento non soltanto nell'art. 5, primo comma, della legge n. 833

del 1978 ma direttamente, trattandosi di coordinamento sul versante

della spesa, nel primo comma dell'art. 119 Cost.

Non v'è dubbio che esigenze di carattere unitario, anche in

riferimento ad obiettivi di programmazione economica nazionale,

vincolano il legislatore ordinario alla realizzazione del

coordinamento della spesa delle unità sanitarie locali: l'art. 13

della legge 181 del 1982 costituisce, appunto, chiara attuazione d'un

vincolo costituzionalmente determinato.

Si noti, poi, che alla funzione statale d'indirizzo e

coordinamento, in generale, non sono soggette soltanto le

Regioni a statuto ordinario ma, come più volte ha ribadito questa

Corte, anche le Regioni a statuto speciale; e ciò non

solo relativamente alle materie di competenza ripartita ma in tutto

l'ambito dei poteri ad esse costituzionalmente

garantiti, non rilevando, di fronte alla necessità di soddisfare

esigenze unitarie, le distinzioni fra statuto speciale e

statuto ordinario e fra tipi e gradi di competenze degli enti

autonomi (cfr. le sentenze di questa Corte n. 340 del 1983 e n. 177

del 1986); né l'art. 119, primo comma, fa distinzione tra Regioni a

statuto ordinario ed a statuto speciale. Mentre è da sottolineare

che la sentenza di questa Corte n. 243 del 1985 dichiara che "...la

disciplina regionale dell'ordinamento dei comuni deve armonizzarsi

con le "leggi della Repubblica" cui l'art.119 Cost. impone di

coordinare l'autonomia finanziaria regionale con la finanza dello

Stato, delle Province e dei Comuni medesimi. E non si può

trascurare, in quest'ultimo senso, il fatto che la finanza comunale

si fonda assai largamente - negli ultimi anni - sui trasferimenti

statali; sicché, nel momento presente, il coordinamento finanziario

risponde ad esigenze ancora più pressanti di quelle sottese alla

Carta costituzionale".

9. - Senonché, occorre particolarmente insistere sulle

implicazioni che tale obbligo costituzionale di coordinamento della

spesa degli enti locali comporta.

A nulla varrebbe vincolare lo Stato al coordinamento della spesa

pubblica, a nulla varrebbe estendere i poteri di coordinamento, fino

al punto di determinare anche "forme" e "limiti" della stessa

autonomia finanziaria delle Regioni (non si dimentichi che il primo

comma dell'art. 119 Cost., nel momento stesso in cui sancisce

l'autonomia finanziaria delle Regioni, ne dichiara i limiti ad opera

delle leggi statali di coordinamento) se lo Stato non venisse a

conoscenza, tempestivamente, della reale, effettiva, legittima spesa

degli enti locali. E ciò non soltanto ai fini del coordinamento

successivo sibbene anche a quelli, più penetranti, del coordinamento

preventivo, teso a garantire il regolare flusso della spesa e,

pertanto, ad impedire ante factum gli eccessi di spesa.

L'obbligo del coordinamento finanziario degli enti locali, imposto

dalla Costituzione allo Stato, comporta, pertanto, un obbligo di

conoscenza e verifica della spesa degli enti locali, al fine

dell'attuazione d'un serio, accorto e tempestivo coordinamento della

finanza pubblica. Titolare di questo secondo obbligo, appunto perché

strumentale all'adempimento del primo, non può che essere lo stesso

titolare dell'obbligo di coordinamento, e cioè lo Stato: ed è ad

esso che spetta scegliere i modi d'attuazione dell'obbligo di

conoscenza e verifica.

A questo proposito vale sottolineare che anche l'adempimento

dell'obbligo da ultimo ricordato è non soltanto vincolato nell'an

ma, sia pur parzialmente, nel quomodo: v'è, infatti, una stretta

cornice entro la quale lo Stato è tenuto a scegliere i modi di

conoscenza e verifica della spesa pubblica degli enti locali,

superata la quale cornice, non avendo più le indispensabili garanzie

sulla verità delle notizie in ordine al flusso della stessa spesa,

lo Stato verrebbe ad essere impedito o grandemente limitato nel

puntuale, tempestivo adempimento dell'obbligo di coordinamento

finanziario.

La verifica della regolarità contabile della spesa degli enti

locali deve anzitutto avvenire nel rispetto delle inderogabili norme

tecniche e d'esperienza: i soggetti chiamati a tale verifica,

pertanto, devono possedere un'adeguata competenza tecnico-scientifica

ed esser forniti di sicura esperienza. Occorre, poi, che lo Stato

garantisca a sé stesso la conoscenza dell'effettiva, puntuale

verità sul flusso della spesa: e ciò non può avvenire chiamando a

verificare la contabilità dell'ente locale, la cui spesa dev'essere

coordinata con quella statale, delle Province e dei Comuni, soggetti

esclusivamente designati dall'ente stesso. La confusione tra

controllori e controllati non darebbe, certo, sufficienti garanzie

d'obiettività alle informazioni: queste devono risultare conformi a

verità, pena, diversamente, un errato coordinamento finanziario da

parte dello Stato. E neppure è possibile rimettere totalmente alle

Regioni interessate la verifica in discussione, chiamando, ad

esempio, all'effettuazione della medesima soggetti designati

unicamente dalle stesse Regioni. Non può disconoscersi, infatti, che

ogni Regione, impegnata ad assicurare il miglior servizio nel proprio

territorio, è titolare d'un interesse difficilmente conciliabile con

quello, generale, dello Stato e non può, pertanto, garantire

sufficientemente quest'ultimo nella realizzazione del suo interesse

all'informazione secondo verità in ordine al flusso delle spese

sottoposte al controllo regionale. D'altra parte vale osservare che

l'art. 13 della legge n. 181 del 1982,

assegnando alle Regioni ulteriori compiti ispettivi, e finanche

sostitutivi, in relazione alle spese delle unità sanitarie locali,

fa sorgere anche nella Regione un interesse alla verifica della

contabilità delle predette unità da parte d'un proprio designato

(donde si spiega l'obbligo della presenza di quest'ultimo sia nel

comitato di controllo sia nel collegio dei revisori) ma non fa venir

meno la necessità dello Stato d'avere anche un proprio

rappresentante nell'organo di controllo contabile delle unità

sanitarie locali appunto al fine dell'adempimento del suo obbligo di

coordinamento di tutta la finanza pubblica, compresa quella delle

Regioni.

Né può esser dimenticato che lo Stato deve essere informato

"tempestivamente" del flusso della spesa delle unità sanitarie

locali, allo scopo d'un adeguato, tempestivo intervento teso a

provvedere al necessario coordinamento, come s'è già avvertito,

anche preventivo.

Di queste esigenze l'art. 13 della legge n. 181 del 1982, in tutte

le sue determinazioni (ivi compresa, l'inclusione d'un rappresentante

dello Stato nel collegio dei revisori) è puntuale attuazione. Il

rappresentante dello Stato, oltre ad adempiere alle normali attività

attribuite all'organo dei revisori (così garantendo il

raggiungimento delle finalità dell'organo stesso) assolve anche alla

personale funzione d'intermediario, di tempestivo informatore dello

Stato: e ciò già prima che a quest'ultimo giungano le burocratiche

relazioni trimestrali dell'intero collegio sulla gestione

amministrativo-contabile delle unità sanitarie locali.

È facile rilevare, infatti, che, con l'articolo in esame, lo

Stato (rispettando peraltro, in pieno, la riserva di legge ex art.

119, primo comma, Cost.) ha, certamente, impegnato le Regioni al

controllo ispettivo e sostitutivo, al quale si è fatto più volte

riferimento; ma non si è spogliato delle responsabilità e poteri di

"ulteriori" coordinamenti tra la propria finanza e quella delle

Regioni, delle Province e dei Comuni. Sicché, mentre ha attribuito

particolari funzioni di controllo alle Regioni in attuazione dei

precitati poteri di coordinamento, ha provveduto, attraverso

l'inclusione d'un suo rappresentante nel collegio dei revisori, anche

a scegliere il modo più adeguato per esercitare successivi,

tempestivi interventi di coordinazione, legislativi ed

amministrativi: ha, cioè, garantito a sé la tempestiva conoscenza

del reale andamento della gestione finanziaria delle unità sanitarie

locali, senza della quale conoscenza è ovviamente impedita ogni

sollecita, effettiva realizzazione dei precitati costituzionali

poteri di coordinamento in materia finanziaria.

In questo quadro si scorge agevolmente la necessità

dell'inclusione d'un rappresentante del Ministro per il tesoro sia

nei comitati regionali di controllo sia nei collegi dei revisori dei

conti delle unità sanitarie locali, anche a prescindere dal

complesso delle misure di contenimento della spesa pubblica delle

stesse unità, adottate con l'articolo 13 della legge n. 181 del

1982.

10. - Certo, può anche assumersi che esistano altri modi, altre

misure per conseguire le predette finalità d'informazione e verifica

ma l'esistenza di diverse misure, che ugualmente potrebbero

raggiungere gli stessi scopi, non esclude, peraltro, che "misure"

adeguate debbano essere adottate: e, in generale, sempre, ogni misura

adottata può assumersi come "non necessaria", "non indispensabile",

tenuto conto delle altre, alternativamente ipotizzate.

Nella specie, non è accoglibile neppure la tesi secondo la quale

a garantire allo Stato la conoscenza del flusso della spesa delle

unità sanitarie locali sarebbe bastata la già citata relazione

amministrativo-contabile, che, trimestralmente, i revisori dei conti

sono tenuti a trasmettere, direttamente, alla Regione ed ai Ministeri

della sanità e del tesoro. Anzitutto, è indispensabile, allo scopo

dell'effettiva realizzazione dei poteri di cui al primo comma

dell'art. 119 Cost., che lo Stato "immediatamente", ed in ogni caso

"tempestivamente", venga a conoscenza dei movimenti di spesa delle

unità sanitarie locali: ma, di più, a cosa servirebbe la cognizione

dei predetti movimenti quando i medesimi fossero verificati da un

collegio costituito esclusivamente da componenti designati dagli

stessi enti soggetti alla verifica oppure dalle Regioni, per sé

stesse, singolarmente, non interessate al contenimento della spesa

sanitaria nazionale ed alle quali, singolarmente, non può, comunque,

farsi carico del peso dell'unitario, inscindibile interesse nazionale

al coordinamento, fra l'altro, anche della finanza regionale con la

finanza statale?

Né può assumersi che, prevista la presenza, nel collegio in

discussione, del componente designato dal Ministro per il Tesoro,

risulta superflua la già citata relazione trimestrale sui movimenti

amministrativo-contabili delle unità sanitarie locali: è agevole,

invero, rilevare che, sia per la Regione interessata sia per i

Ministeri della Sanità e del Tesoro, è certamente necessaria anche

la conoscenza del parere dell'intero collegio dei revisori

sull'andamento del flusso della spesa delle unità sanitarie locali,

sempre ai fini del controllo regionale e del coordinamento statale.

11. - Va, a questo punto, notato che il collegio dei revisori non

è organo d'amministrazione attiva, e che, pertanto, l'inclusione,

nel collegio stesso, d'un componente designato dal Ministro per il

tesoro certamente non incide sull'autonomia delle decisioni delle

unità sanitarie locali né sull'autonomia delle decisioni regionali:

e non può, comunque, esser taciuto che la maggioranza dei componenti

il collegio dei revisori in discussione (due su tre) è sempre

detenuta dai rappresentanti degli enti locali e che l'articolo 13

della legge n. 181 del 1982 prevede, come si è più volte notato,

anche la presenza, nello stesso collegio, di almeno un componente

designato dalla Regione, appunto ai fini del controllo attribuito

alla Regione stessa dal predetto articolo. In questo modo lo Stato ha

legittimamente composto esigenze unitarie con quelle dell'autonomia

degli enti locali.

12. - Dubbi sull'applicabilità dell'art. 119 Cost. anche alla

Regione Trentino-Alto Adige non possono esistere. Non è, infatti,

fondato invocare l'art.116 Cost., allo scopo di sottrarre la Regione

resistente dall'applicabilità del primo comma dell'art. 119 Cost.

Nell'art. 116 Cost. è, infatti, previsto che anche alla Regione

Trentino-Alto Adige sono attribuite forme e condizioni particolari di

autonomia, secondo il relativo statuto speciale. Non risulta,

tuttavia, che, in materia di coordinamento finanziario, siano state

emanate nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige norme

derogatorie dell'art. 119 Cost.; né la difesa della Regione indica

in quali delle norme dello Statuto speciale sia stato risolto il

problema del coordinamento dell'autonomia finanziaria della Regione

Trentino-Alto Adige, e degli enti locali operanti nel suo territorio,

con la finanza dello Stato.

Né, infine, rileva il fatto che alle unità sanitarie locali

operanti nel territorio del Trentino-Alto Adige (essendo, nello

stesso territorio, i compiti di vigilanza e tutela sugli enti locali

di competenza delle Giunte Provinciali) non si applichi la norma,

posta dallo stesso art. 13 della legge 26 aprile 1982, n. 181, che

prevede l'integrazione d'un rappresentante del Ministro per il tesoro

nel Comitato Regionale di Controllo, di cui all'art. 55 della legge

10 febbraio 1953. Il controllo "sugli atti" delle unità sanitarie

locali, operato dai relativi comitati regionali, è certamente

diverso dal controllo amministrativo-contabile sulla spesa,

effettuato dai revisori dei conti: non può, pertanto,

dall'esclusione d'un rappresentante del Ministro per il tesoro dal

comitato regionale di controllo sugli atti delle unità sanitarie

locali operanti nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige

(esclusione determinata dalle particolari disposizioni, in materia di

vigilanza e tutela sugli enti locali, dello Statuto speciale della

predetta Regione) dedursi una non necessaria inclusione d'un

componente designato dal Ministro per il tesoro nel collegio dei

revisori dei conti delle unità sanitarie locali operanti nel

territorio della stessa regione. Potrebbe, invece, osservarsi che, a

fortiori, l'esclusione di un componente designato dal Ministro per il

tesoro dal comitato regionale di controllo renda ancor più

necessaria la presenza d'un componente designato dallo stesso

Ministro nel collegio dei revisori: diversamente, mancherebbe ogni

mediazione, ogni collegamento tra lo Stato, titolare dei poteri di

indirizzo e coordinamento di cui si è sopra discusso, e le unità

sanitarie locali.

13. - In conclusione, il primo comma dell'art. 2 della delibera

legislativa regionale impugnata è costituzionalmente illegittimo,

nella parte in cui non prevede la presenza d'un componente designato

dal Ministro per il tesoro nel collegio dei revisori di cui al

secondo comma dell'art. 15 della legge n. 833 del 1978 (come

modificato dall'art. 13 della legge n. 181 del 1982) perché viola

una norma fondamentale della riforma sanitaria nazionale ed insieme

perché, impedendo che allo Stato giunga diretta, tempestiva

informazione sul flusso della spesa delle unità sanitarie locali,

limita i poteri dello stesso nell'adempimento del suo obbligo di

coordinamento della finanza pubblica. Il predetto primo commma

dell'art. 2 della delibera legislativa impugnata non adempie,

infatti, a due delle condizioni (rispetto delle norme fondamentali

delle riforme economico-sociali della Repubblica e dovere di

armonizzazione della potestà legislativa regionale con i principii

dell'ordinamento giuridico dello Stato) alle quali l'art. 4 dello

Statuto della Regione Trentino-Alto Adige subordina la legittimità

della normativa regionale nelle materie di cui allo stesso art. 4

dello Statuto speciale ora citato.