Sentenza n. 106/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

delibera del Consiglio regionale della Liguria n. 62 del 15 dicembre

2000 recante "Istituzione del Parlamento della Liguria", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

5 marzo 2001, depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto

al n. 11 del registro conflitti 2001.

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2002 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Cocchi per

la Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso

per conflitto di attribuzione, in riferimento agli articoli 1, 5, 55,

115 (articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, della legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 "Modifiche al titolo V della

parte seconda della Costituzione") e 121 della Costituzione, avverso

la delibera n. 62 del 15 dicembre 2000 con la quale il Consiglio

regionale della Liguria ha approvato la proposta di istituzione del

Parlamento della Liguria. Tale delibera prevede che in tutti gli atti

dell'assemblea regionale, alla dizione costituzionalmente prevista

"Consiglio regionale della Liguria" sia affiancata la dizione

"Parlamento della Liguria".

Secondo il ricorrente il cambiamento di denominazione dell'organo

rappresentativo regionale, sia pure solo in via aggiuntiva, lederebbe

la sfera di attribuzioni statali. Si osserva in proposito che il

nomen iuris degli organi connota tipicamente le funzioni che a quegli

organi sono attribuite, e tale generale principio assumerebbe

particolare pregnanza in riferimento al nome "Parlamento", che, nella

storia costituzionale moderna, identificherebbe l'organo attraverso

il quale il popolo esprime la propria sovranità, partecipando

all'esercizio del potere politico. Sebbene dunque sia teoricamente

scorretto attribuire al Parlamento la qualifica di organo del popolo,

aggiunge l'Avvocatura, non potrebbe dubitarsi che nel sistema

costituzionale italiano, che esalta la "centralità" delle assemblee

parlamentari, le due Camere siano gli organi costituzionali nei quali

la volontà popolare più immediatamente ed efficacemente si esprime.

La posizione eminente che esse occupano nella struttura dei poteri

statali rifletterebbe appunto la sovranità popolare che il

Parlamento incarna e rappresenta e precluderebbe l'impiego di tale

denominazione con riferimento a organi della regione, che sono

comunque rappresentativi di poteri di autonomia e non di poteri

sovrani.

Lesivo delle attribuzioni statali pare alla difesa erariale anche

il secondo comma del provvedimento impugnato. In esso si delibera di

assumere i principi contenuti nelle premesse (principi comprensivi

della denominazione di cui si è detto) "quali linee di indirizzo da

trasmettere alla Commissione speciale per lo Statuto e per la legge

elettorale, affinché quest'ultima possa procedere agli adempimenti

necessari a consentire che gli stessi possano essere compiutamente

attuati in sede di elaborazione del nuovo Statuto regionale". Una

simile previsione, secondo il ricorrente, pur avendo valenza

meramente ottativa, lederebbe le prerogative statali, intendendo

preannunciare l'approvazione di un nuovo statuto regionale che

sarebbe diretto a rivendicare alla regione ambiti di potere sovrano.

Su simili premesse il Presidente del Consiglio dei ministri chiede

alla Corte di dichiarare che non spetta al Consiglio regionale

adottare la delibera oggetto del ricorso, e conseguentemente di

annullarla.

2. - Si è costituito, per la Regione Liguria, il Presidente

della Giunta regionale, chiedendo che il ricorso statale sia

dichiarato inammissibile o infondato.

Quanto ai profili di inammissibilità, si denuncia il difetto di

lesività dell'atto impugnato. La determinazione assunta dal

Consiglio regionale, osserva la difesa della regione, avrebbe un

elevato valore simbolico, ma, in termini di puro diritto, si

risolverebbe in una semplice addizione lessicale alla formula

impiegata in Costituzione, senza che ciò determini una modifica

delle competenze e delle prerogative dell'organo rappresentativo

regionale. Non vi sarebbe, dunque, nell'atto oggetto del conflitto,

alcuna capacità invasiva delle attribuzioni costituzionali dello

Stato.

Nel merito, la difesa regionale contesta l'affermazione secondo

la quale l'espressione Parlamento "sia sintomatica e coessenziale

della sovranità dello Stato", replicando che la sovranità è una

caratteristica dello Stato complessivamente considerato, mentre la

denominazione di Parlamento si attaglierebbe ad assemblee

rappresentative, espressive di potere popolare, con funzione

legislativa e di controllo politico sul Governo. Ad avviso della

resistente dovrebbe considerarsi infondata anche la questione

relativa al secondo comma della deliberazione impugnata, che formula

indirizzi ai fini della redazione del nuovo statuto, poiché tale

previsione non presenterebbe un contenuto lesivo, essendo priva di

valore giuridico vincolante nei confronti della commissione alla

quale è diretta.

3. - Nella pubblica udienza del 12 febbraio 2002 l'Avvocatura

dello Stato, oltre a riprendere le argomentazioni spese nel ricorso,

ha soggiunto che le attribuzioni del Consiglio regionale, per quanto

siano state fortemente potenziate dalla revisione del Titolo V, Parte

II, della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),

sarebbero comunque espressione di poteri di autonomia e non

potrebbero mai attingere il livello della sovranità. In tal senso,

secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, con la

delibera impugnata la Regione Liguria si arrogherebbe la titolarità

di una sovranità che in nessun modo le spetta.

Dal canto suo, la difesa della regione ha sostenuto che l'impiego

del nomen Parlamento nella delibera oggetto del conflitto - che

peraltro esplicitamente riconosce la spettanza della sovranità allo

Stato nella sua unitarietà - troverebbe giustificazione proprio

nella marcata assimilazione funzionale tra assemblea legislativa

statale e assemblea legislativa regionale alla quale hanno condotto

le riforme costituzionali più recenti, tutte intese al rafforzamento

delle istituzioni regionali nella complessiva organizzazione dello

Stato. Particolare significato assumerebbe, in tale prospettiva,

l'attribuzione di una amplissima potestà legislativa alle Regioni,

per effetto del superamento del criterio della enumerazione delle

materie di competenza regionale, cui era originariamente improntato

l'art. 117 della Costituzione, e l'accoglimento del principio,

concettualmente opposto, della residualità della competenza

legislativa regionale (art. 117, quarto comma, della Costituzione). Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto ricorso

per conflitto di attribuzione, in riferimento agli articoli 1, 5, 55,

115 (articolo abrogato dall'art. 9, comma 2, della legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) e 121 della Costituzione

avverso la delibera n. 62 del 15 dicembre 2000, con la quale il

Consiglio regionale della Liguria, da un lato ha disposto che in

tutti i propri atti la dizione "Consiglio regionale" sia affiancata

da quella di "Parlamento della Liguria"; dall'altro ha indirizzato

alla Commissione statuto la direttiva di tenere conto di tale

denominazione in sede di elaborazione del nuovo statuto regionale.

2. - Il ricorso deve essere accolto.

Già un approccio puramente testuale al tema oggetto del

conflitto induce a nutrire forti dubbi sulla conformità a

Costituzione della deliberazione impugnata. Il termine "Parlamento",

che apre il Titolo I, Parte II, della Costituzione, si riferisce, ai

sensi dell'art. 55, ai due organi che lo compongono: la Camera dei

deputati e il Senato della Repubblica. L'art. 121 della Costituzione

denomina invece Consiglio regionale l'organo che esercita le potestà

legislative attribuite alla regione e le altre funzioni che la

Costituzione e le leggi gli conferiscono.

L'argomento letterale, seppure non privo di valore, non può

tuttavia essere considerato decisivo se non viene saggiato alla luce

degli altri canoni della interpretazione costituzionale. Le stesse

parti, del resto, hanno avvertito la necessità di spingersi al di

là del dato testuale allorché, con opposti intendimenti, hanno

addotto elementi storico-sistematici per corroborarlo ovvero

consentirne il superamento. L'Avvocatura dello Stato insiste sulla

distinzione-contrapposizione tra sovranità popolare, della quale il

solo Parlamento sarebbe espressione, e autonomia; la difesa della

regione, richiamandosi alla posizione di perfetta equiordinazione

che, dopo le recenti riforme costituzionali, si sarebbe ormai

realizzata tra Parlamento e Consigli regionali, ritiene che anche

questi ultimi, da annoverare a pieno titolo tra le assemblee

rappresentative, possano, per analogia, fregiarsi del nome

Parlamento.

È su tali antagonistiche prospettazioni che questa Corte deve

portare il proprio esame.

3. - La difesa erariale, dunque, nel tentativo di rinvenire, al

di là del dato testuale, una più profonda ragione costituzionale

del carattere esclusivo della denominazione "Parlamento" attribuita

alle assemblee legislative nazionali, pone l'accento sul fatto che

siano queste la sede esclusiva, o anche soltanto preminente, in cui

prende forma la sovranità del popolo.

Si deve in proposito osservare che il legame

Parlamento-sovranità popolare costituisce inconfutabilmente un

portato dei principi democratico-rappresentativi, ma non descrive i

termini di una relazione di identità, sicché la tesi per la quale,

secondo la nostra Costituzione, nel Parlamento si risolverebbe, in

sostanza, la sovranità popolare, senza che le autonomie territoriali

concorrano a plasmarne l'essenza, non può essere condivisa nella sua

assolutezza.

Sebbene il nuovo orizzonte dell'Europa e il processo di

integrazione sovranazionale nel quale l'Italia è impegnata abbiano

agito in profondità sul principio di sovranità, nuovamente

orientandolo ed immettendovi virtualità interpretative non tutte

interamente predicibili, un apparato concettuale largamente

consolidato nel nostro diritto costituzionale consente di procedere,

proprio sui temi connessi alla sovranità, da alcuni punti fermi.

L'articolo 1 della Costituzione, nello stabilire, con formulazione

netta e definitiva, che la sovranità "appartiene" al popolo,

impedisce di ritenere che vi siano luoghi o sedi dell'organizzazione

costituzionale nella quale essa si possa insediare esaurendovisi. Le

forme e i modi nei quali la sovranità del popolo può svolgersi,

infatti, non si risolvono nella rappresentanza, ma permeano l'intera

intelaiatura costituzionale: si rifrangono in una molteplicità di

situazioni e di istituti ed assumono una configurazione talmente

ampia da ricomprendere certamente il riconoscimento e la garanzia

delle autonomie territoriali. Per quanto riguarda queste ultime,

risale alla Costituente la visione per la quale esse sono a loro

volta partecipi dei percorsi di articolazione e diversificazione del

potere politico strettamente legati, sul piano storico non meno che

su quello ideale, all'affermarsi del principio democratico e della

sovranità popolare.

Il nuovo Titolo V - con l'attribuzione alle regioni della

potestà di determinare la propria forma di governo, l'elevazione al

rango costituzionale del diritto degli enti territoriali minori di

darsi un proprio statuto, la clausola di residualità a favore delle

regioni, che ne ha potenziato la funzione di produzione legislativa,

il rafforzamento della autonomia finanziaria regionale, l'abolizione

dei controlli statali - ha disegnato di certo un nuovo modo d'essere

del sistema delle autonomie. Tuttavia i significativi elementi di

discontinuità nelle relazioni tra Stato e regioni che sono stati in

tal modo introdotti non hanno intaccato le idee sulla democrazia,

sulla sovranità popolare e sul principio autonomistico che erano

presenti e attive sin dall'inizio dell'esperienza repubblicana.

Semmai potrebbe dirsi che il nucleo centrale attorno al quale esse

ruotavano abbia trovato oggi una positiva eco nella formulazione del

nuovo art. 114 della Costituzione, nel quale gli enti territoriali

autonomi sono collocati al fianco dello Stato come elementi

costitutivi della Repubblica quasi a svelarne, in una formulazione

sintetica, la comune derivazione dal principio democratico e dalla

sovranità popolare.

In conclusione, se non lo si vuole racchiudere entro uno schema

troppo angusto e ormai storicamente inattendibile, non è il

principio di sovranità popolare a poter fondare un'attribuzione

costituzionale all'uso esclusivo della denominazione "Parlamento".

4. - D'altro canto, non può essere accolta neppure la

prospettiva ricostruttiva in cui si pone la Regione Liguria per

superare l'ostacolo recato dalla lettera della Costituzione. La

difesa regionale assume che la sostanziale parificazione di funzioni,

nei rispettivi ambiti di competenza, tra Consiglio regionale e

Parlamento renderebbe legittima l'estensione anche al primo della

denominazione propria del secondo. Questa ricostruzione potrebbe

avere una qualche plausibilità se la denominazione degli organi

direttivi della regione fosse collocata in uno spazio di indifferenza

giuridica; solo allora sarebbe infatti possibile muovere alla ricerca

di una nozione "sostanziale" di Parlamento, e, confortati dalla

indagine storica, annettere una qualificazione siffatta alle

assemblee legislative titolari di una funzione rappresentativa delle

popolazioni governate, dunque anche ai Consigli regionali.

È tuttavia di ostacolo alla utilizzazione dell'argomento

analogico la circostanza che la Costituzione ha inteso pregiudicare

questo spazio giuridico. Essa nel Titolo I, Parte II, attribuisce

alle sole Camere il nome Parlamento, e definisce Consiglio regionale,

nell'articolo 121, il titolare della funzione legislativa regionale.

Gli organi direttivi della regione non sono dunque entità nuove nate

negli ordinamenti regionali in virtù delle modifiche introdotte nel

Titolo V della Costituzione e prive di denominazioni proprie. Ed è

vano richiamare profili di analogia tra Consiglio regionale e

Parlamento, che erano evidenti al Costituente del 1948 - il quale con

l'art. 121 della Costituzione (e con le corrispondenti norme degli

statuti speciali) aveva nondimeno espresso chiaramente la propria

scelta diversificatrice - così come si deve presumere lo siano stati

al legislatore costituzionale del 1999 e del 2001, che pure, proprio

nel momento in cui si accingeva ad un rilevante potenziamento del

ruolo delle autonomie, non ha ritenuto di mutare in "Parlamento" la

denominazione dell'organo legislativo delle regioni.

Conviene piuttosto individuare gli elementi che giustifichino la

diversa denominazione costituzionale, ed è fin troppo agevole, in

questa prospettiva, rilevare che il termine Parlamento rifiuta di

essere impiegato all'interno di ordinamenti regionali. Ciò non per

il fatto che l'organo al quale esso si riferisce ha carattere

rappresentativo ed è titolare di competenze legislative, ma in

quanto solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica

nazionale (art. 67 Cost.), la quale imprime alle sue funzioni una

caratterizzazione tipica ed infungibile. In tal senso il nomen

Parlamento non ha un valore puramente lessicale, ma possiede anche

una valenza qualificativa, connotando, con l'organo, la posizione

esclusiva che esso occupa nell'organizzazione costituzionale. Ed è

proprio la peculiare forza connotativa della parola ad impedire ogni

sua declinazione intesa a circoscrivere in ambiti territorialmente

più ristretti quella funzione di rappresentanza nazionale che solo

il Parlamento può esprimere e che è ineluttabilmente evocata

dall'impiego del relativo nomen.

5. - Le considerazioni fin qui svolte consentono di apprezzare

nella pienezza del suo significato il valore deontico degli articoli

55 e 121 della Costituzione, che si traduce in un vero e proprio

divieto per i Consigli regionali di appropriarsi del nome Parlamento.

Ne consegue che la dizione lessicale integrativa introdotta dalla

Regione Liguria, intesa ad estendere anche al Consiglio regionale

ligure il nomen Parlamento, deve ritenersi illegittima, sicché il

ricorso per conflitto deve essere accolto e la delibera impugnata

annullata anche in riferimento alla sua seconda parte, con la quale

il Consiglio regionale, esorbitando dalle proprie attribuzioni e

ledendo quelle statali, invita la apposita commissione ad inserire

nello statuto regionale in corso di elaborazione una denominazione

costituzionalmente non consentita per l'organo consiliare.