Sentenza n. 104/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 29 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 6 agosto 1988 ed

iscritto al n. 16 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della nota della Procura generale della

Corte dei conti n. 243240 in data 7 giugno 1988 con la quale al

Presidente della Giunta regionale è stato ingiunto di presentare

"l'elenco completo di tutti gli incarichi professionali di qualsiasi

genere conferiti dagli organi regionali a persone fisiche o

giuridiche a partire dall'1 gennaio 1982 e sino alla data odierna",

nonché di ogni altro atto preliminare, conseguente o connesso;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con nota in data 15 marzo 1988, la Procura Generale della

Corte dei conti invitava, ai sensi dell'art. 74 del T.U. n. 1214 del

1934, il Presidente della Giunta regionale della Lombardia a

trasmettere un elenco completo di tutti gli incarichi professionali

di qualsiasi genere conferiti da organi regionali a persone fisiche o

giuridiche a partire dall'1 gennaio 1982 e fino alla data suddetta.

Precisava la nota, pur senza fissare alcun termine per

l'adempimento, che il menzionato elenco doveva essere articolato

alfabeticamente per nominativo degli incaricati e corredato dei

seguenti dati: 1) eventuale appartenenza dell'incaricato alla P.A.;

2) qualificazione tecnico-professionale di questo; 3) estremi del

provvedimento di conferimento dell'incarico; 4) impegno di spesa; 5)

importi delle somme effettivamente erogate, ripartite fra compenso ed

IVA; 7) in caso di pluralità di incarichi o di rinnovo degli stessi

a favore dei singoli soggetti, dati riepilogativi delle somme

effettivamente corrisposte, ripartite come sopra. Si richiedeva,

inoltre, che all'elenco fossero allegate le copie dei provvedimenti

attributivi degli incarichi, delle autorizzazioni rilasciate

dall'ente di appartenenza degli incaricati, pubblici dipendenti,

delle specifiche disposizioni, anche di carattere interno,

concernenti la materia.

La Giunta regionale, con nota di risposta in data 4 maggio 1988,

precisava di non potere dare esito alla richiesta nei termini

complessi e generici in cui era stata formulata: i relativi

adempimenti avrebbero comportato una paralisi, per un tempo non

breve, degli uffici interessati (rilevandosi all'uopo

esemplificativamente, che nel solo settore della rappresentanza e

difesa in giudizio erano stati conferiti, nell'arco di tempo

suddetto, circa 1050 incarichi); inoltre, la richiesta stessa,

apparentemente proposta a prescindere da una formale istruttoria per

l'accertamento di specifiche responsabilità amministrative, sembrava

risolversi nell'esercizio di un potere di verifica della regolarità

della gestione dell'amministrazione regionale nell'intero settore

dell'affidamento degli incarichi professionali, pur rigorosamente

disciplinato dalle leggi regionali 22 aprile 1974 n. 21, 31 agosto

1981 n. 52 e 1° agosto 1979 n. 42, e nonostante che ciascun

provvedimento di affidamento di incarico fosse sempre stato reso

esecutivo dall'apposita Commissione di controllo sugli atti

dell'amministrazione suddetta.

Con la nota in oggetto, la Procura Generale della Corte dei conti,

contestando e confutando gli assunti della Regione, ribadiva le

proprie richieste e ne ingiungeva l'esecuzione nel termine di mesi

sei, con la sola eccezione degli adempimenti relativi all'affidamento

di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, rinviati a data

da destinarsi, in relazione ai prospettati problemi organizzativi.

2. - Avverso tale ingiunzione la Regione ha proposto ricorso per

conflitto di attribuzione, lamentando la violazione degli artt. 117,

118, 123, e 125 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 97

e 103 della Costituzione.

Deduce la ricorrente che la richiesta istruttoria contestata

darebbe luogo ad un vero eccesso di potere giurisdizionale, perché

intesa, in realtà, a realizzare un generalizzato controllo a

posteriori non previsto dalla Costituzione, sull'attività

amministrativa della Regione e su tutti i suoi atti: ciò che

emergerebbe dalle precisazioni contenute nella stessa nota impugnata,

nella quale lo specifico collegamento dell'ordine di esibizione ad

un'inchiesta (n. 243240) aperta dalla Procura per l'accertamento di

responsabilità amministrative in relazione "a possibili danni

erariali conseguenti ad ipotesi di illecito conferimento di incarichi

professionali" rivelerebbe come l'indagine, avviata non in base a

qualificata notitia criminis bensì per iniziativa dell'ufficio del

Procuratore Generale e senza connessione a specifiche fattispecie

concrete, sia da ricondurre ad un modello di attività non

giurisdizionale ma di controllo.

La ricorrente, pertanto, pur senza contestare la soggezione degli

amministratori e dei dipendenti della Regione al giudizio di

responsabilità spettante alla Corte dei conti secondo la regola

fissata dall'art. 31 della legge 19 maggio 1976, n. 335, lamenta che,

attraverso la richiesta in questione, la Procura Generale non

perseguirebbe illeciti in relazione ad ipotesi specifiche e concrete,

ma intenderebbe procedere ad un' indebita revisione dell'attività

amministrativa regionale. Ciò sarebbe reso chiaro anche alla luce

della considerazione che, almeno di norma (art. 53 del testo unico n.

1214/1934; art. 83 del regio decreto n. 2440/1923; art. 32 della

legge n. 335/1976), l'azione di responsabilità del Procuratore

Generale della Corte dei conti presuppone una notitia criminis

qualificata e che, se non possono negarsi ipotesi, di tipo residuale,

nelle quali l'organo inquirente si attiva autonomamente, è lo stesso

carattere inquisitorio di iniziative siffatte a postulare come

maggiormente necessaria una forma di autocontrollo intesa ad evitare

che un'attività di natura giurisdizionale trasmodi in altra di

diversa natura. E in quest'ottica, come per il soggetto giudicante il

"limite" è quello di non potere, di regola, procedere di ufficio,

così, per il soggetto requirente, il "limite" è quello di agire in

relazione a fattispecie concrete di reato o di danno e non, come nel

caso in contestazione, in modo assolutamente generico ed

indiscriminato.

La contestata iniziativa della Procura Generale appare, poi, ad

avviso della ricorrente, violativa della sfera di autonomia

costituzionalmente riservata alla Regione anche sotto altro profilo:

essa, invero, muovendo da un giudizio globalmente negativo

sull'attività dell'amministrazione in materia di conferimento di

incarichi professionali, lascia sospettare che il richiedente presuma

come legittimo un solo prototipo di apparato amministrativo (quello

ministeriale) e pretenda di imporlo a tutte le amministrazioni,

sanzionando come illegittimo o fonte di danno erariale tutto ciò che

da quel modello si discosta. In tal modo si oblitera, però, che gli

artt. 117 e 123 della Costituzione riservano al legislatore regionale

la più ampia discrezionalità nell'esercizio dell'autonomia

organizzativa, come è stato ripetutamente riconosciuto da questa

Corte (si citano, al riguardo, l'ordinanza n. 10 del 1988 e la

sentenza n. 99 del 1986) anche in considerazione del fatto che

l'organizzazione amministrativa regionale è amministrazione

prevalentemente indiretta e programmatoria: il che particolarmente

rileva proprio in materia di conferimento di incarichi professionali,

in quanto giustifica un'eventuale scelta della Regione di strutturare

detta organizzazione in modo "aperto", incentrandola non solo e non

tanto su un personale burocratico permanente quanto anche su apporti

esterni di consulenti.

D'altra parte, sottolinea ancora la ricorrente, nella specie non

può venire in discussione neanche una, sia pur legittima, scelta di

questo tipo, atteso che la materia suddetta è, nell'ordinamento

della Regione Lombardia, dettagliatamente e rigorosamente

disciplinata dalle già citate leggi, nell'osservanza delle quali gli

incarichi professionali sono sempre stati conferiti, venendo i

relativi atti resi esecutivi dall'apposita Commissione di controllo

sugli atti dell'amministrazione regionale (di cui fa parte un

magistrato della Corte dei conti: art. 41, secondo comma, lett. b),

della legge n. 62 del 1953).

3. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei ministri,

per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, che sollecita la

declaratoria di inammissibilità del ricorso.

Precisa, al riguardo, che, come già questa Corte ha posto in luce

(sentenza n. 111 del 1976), quante volte la nozione di conflitto di

attribuzione è risultata estesa, nell'esperienza attuativa, ad

ipotesi in cui non tanto veniva in contestazione l'appartenenza del

potere concretamente esercitato quanto l'esercizio del medesimo,

oggetto della decisione è stato pur sempre l'accertamento della

spettanza di una competenza con l'eventuale annullamento dell'atto

adottato dal soggetto riconosciuto responsabile di invasione o di

menomazione della sfera di competenza propria dell'altro.

Nella specie, viceversa, essendo incontestata la soggezione della

Regione alla giurisdizione amministrativo-contabile della Corte dei

conti, non è dato ravvisare quale ambito di attribuzioni

costituzionalmente garantito a quest'ultima possa ritenersi

compromesso dall' indagine avviata e, in particolare, dalla richiesta

di elementi conoscitivi circa gli incarichi professionali conferiti

nel periodo in questione.

E, mentre è da riconoscere che la stessa specificità del tema

d'indagine, con la correlata determinazione temporale, esclude la

genericità lamentata dalla ricorrente, va del pari rilevato, ad

avviso dell'Autorità resistente, che soltanto una immunità degli

amministratori regionali dalla giurisdizione della Corte dei conti in

materia di responsabilità amministrativa potrebbe essere dedotta ad

oggetto di vindicatio in giudizio costituzionale: sicché,

difettando, come non è controverso, tale presupposto, non può che

inferirsene l'inammissibilità del ricorso.

Rileva, inoltre, l'Avvocatura dello Stato che la contestata

richiesta non muove, di per sé, da alcuna presunzione di

colpevolezza e che costituisce gratuita illazione della ricorrente la

presunta identificazione dei criteri di giudizio alla cui stregua la

Procura Generale della Corte dei conti si accingerebbe alla ricerca

di eventuali responsabilità amministrative. Tutto quanto dedotto ed

osservato al riguardo dalla ricorrente si risolverebbe, dunque, in

una sorta di difesa di merito, preventivamente ed inammissibilmente

svolta in questa sede, dovendosene, se del caso, discutere davanti

alla Corte suddetta, ove questa dovesse essere investita, ad

iniziativa dell'organo inquirente, del giudizio circa eventuali

effetti dannosi degli atti in questione.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, ha depositato una memoria la

difesa della Regione Lombardia, insistendo nelle già spiegate

conclusioni.

Ha, in particolare, osservato che, nella specie, l'azione

intrapresa dalla Procura Generale della Corte dei conti non è

riferibile all'archetipo del "riscontro delle risultanze globali"

della gestione finanziaria di un ente (quale, ad esempio, quella

consentita, nei confronti degli enti locali, dall'art. 13 del decreto

legge 22 dicembre 1981, n. 786), nel cui ambito può giustificarsi la

richiesta di elementi informativi generici: la detta Procura agisce,

invece, esclusivamente nella sua veste di organo cui è demandato

dalla legge il potere di promuovere i giudizi di responsabilità, che

sono e possono essere soltanto giudizi concreti, aventi ad oggetto

fatti determinati e danni determinati, imputabili a determinati

ammimistratori o funzionari.

L'avere l'organo richiedente trascurato siffatti limiti

nell'esercizio del proprio potere comporta l'abnormità

dell'esercizio stesso, con l'illegittima conseguenza dell'imposizione

alla Regione di un facere straordinario (consistente nella

sistemazione dei dati nel modo richiesto dal Procuratore Generale) e,

soprattutto, dell'assoggettamento della medesima ad una anomala forma

di controllo sui propri modelli organizzativi, liberamente e

legittimamente scelti. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Lombardia è proposto contro la nota della Procura Generale della

Corte dei conti, datata 7 giugno 1988, con la quale, ai sensi

dell'art. 74 del testo unico n. 1214 del 1934, si è invitato il

Presidente della Giunta regionale della Lombardia a trasmettere un

elenco di tutti gli incarichi professionali, di qualsiasi genere,

conferiti da organi regionali a persone fisiche e giuridiche dal 1°

gennaio 1982 alla data della ricezione della suddetta nota.

L'elenco, articolato alfabeticamente per nominativo, doveva

indicare: a) eventuale appartenenza dell'incaricato alla P.A.; b) la

sua qualificazione tecnico-professionale; c) il provvedimento del

conferimento dell'incarico; d) l'impegno di spesa; e) le somme

effettivamente erogate (compenso ed IVA) e i riepiloghi delle stesse

nel caso di incarichi plurimi o rinnovati. Inoltre, dovevano essere

allegate le copie dei relativi provvedimenti anche

dell'amministrazione di appartenenza.

2. - Il conflitto è anzitutto ammissibile.

La Regione ricorrente, pur non contestando la soggezione dei

propri funzionari alla giurisdizione della Corte dei conti, sia

contabile che amministrativa, e il potere del Procuratore Generale

della stessa Corte di accertare le eventuali responsabilità dei

predetti per il risarcimento dei possibili danni erariali conseguenti

agli illeciti commessi, si duole che, nella specie, la richiesta del

Procuratore Generale, siccome non fondata su elementi di fatto

concreti, determinati e specifici, riferentesi ad un'attività

svoltasi in un arco di tempo molto lungo e dopo che per alcuni

periodi dello stesso era stato effettuato già il controllo

istituzionale, non legata nemmemo a concrete ipotesi di illeciti

amministrativi producenti danni erariali, ma solamente a mere

supposizioni e indiscriminate eventualità, peraltro abbastanza

incerte, costituisce un cattivo esercizio del potere dalla legge

attribuito allo stesso Procuratore Generale. E, risolvendosi in

un'attività di controllo successivo e tardivo, finisce per

privilegiare un modello di amministrazione, peraltro non bene

determinato. Risulta, inoltre, lesiva della sfera di autonomia

garantita ad essa ricorrente da precetti costituzionali (artt. 117,

118, 123, 128 della Costituzione) i quali, in sostanza, sono violati.

L'ipotesi prospettata rientra, quindi, certamente nella nozione di

conflitto di attribuzione elaborata dalla giurisprudenza di questa

Corte (sentenza n. 111 del 1976). Essa è comprensiva non solo

dell'ipotesi in cui sia contestata l'appartenenza del potere, ma

anche di quella di esercizio del potere idoneo a determinare una

lesione della sfera di attribuzione del soggetto ricorrente. Oggetto

della decisione è pur sempre l'accertamento della spettanza di una

competenza con il conseguente annullamento dell'atto adottato dal

soggetto ritenuto responsabile di invasione o di menomazione della

sfera di competenza propria dell'altro soggetto.

Il conflitto è determinato in ogni caso dall'interesse del

soggetto ricorrente alla difesa della integrità delle competenze

garantite a ciascuno dei soggetti o enti confliggenti o da norme

formalmente costituzionali o da norme ordinarie integrative o

esecutive di norme costituzionali di competenza.

3. - I motivi del conflitto sono fondati.

Il giudizio di responsabilità amministrativa trae il suo

fondamento dagli artt. 82 e 83 della legge sulla contabilità

generale dello Stato, approvata con regio decreto 18 novembre 1923,

n. 2440, e dall'art. 52 del testo unico delle leggi sulla Corte dei

conti approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Si

instaura non solo nei confronti di coloro che sono legati da un

rapporto di servizio con lo Stato, ma anche a carico di funzionari di

enti pubblici, tra cui le Regioni (sentenze n. 62 del 1973; n. 211

del 1972; n. 68 del 1971; n. 110 del 1970; n. 143 del 1968), ad

istanza del Procuratore Generale della Corte dei conti o su denuncia

dell'amministrazione o ad iniziativa diretta del predetto Procuratore

Generale (art. 43 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi

alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n.

1038).

Il Procuratore Generale della Corte dei conti, nella promozione

dei giudizi, agisce nell'esercizio di una funzione obiettiva e

neutrale. Egli rappresenta l'interesse generale al corretto

esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni

amministrative e contabili, e cioè un interesse direttamente

riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti

generali ed indifferenziati; non l'interesse particolare e concreto

dello Stato in ciascuno dei settori in cui si articola o degli altri

enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi

persegue, siano pure essi convergenti con il primo.

Egli vigila per l'osservanza delle leggi, per la tutela cioè

dello Stato e per la repressione dei danni erariali conseguenti ad

illeciti amministrativi, ma non effettua un controllo diretto ad

accertare se i provvedimenti delle autorità amministrative siano

stati emanati con l'osservanza delle leggi e con il rispetto dei

criteri della buona e regolare amministrazione. La legge non gli

attribuisce l'amplissimo potere di svolgere indagini a propria

discrezionalità in un ampio settore dell'amministrazione senza che,

secondo le circostanze, sia presumibile la commissione di illeciti

produttivi di danni. Non è sufficiente, cioè, la mera supposizione.

Il suo intervento non può basarsi su mere ipotesi.

Lo stesso Procuratore Generale resta abilitato alle specifiche

istruttorie e al promuovimento della conseguente azione (sentenza n.

421 del 1978).

Il giudizio di responsabilità mutua le sue forme dal processo

civile per quanto applicabili (art. 26 del Regolamento approvato con

regio decreto n. 1038 del 1933) con la vigenza, però, relativamente

all'aspetto istruttorio, sia del principio dispositivo che di quello

inquisitorio, con ampia possibilità di produzione di prove

consentita a tutte le parti del giudizio e con la possibilità del

giudice di integrare il materiale probatorio anche al di là delle

allegazioni delle parti. La commistione è da porsi in relazione

all'interesse che si persegue e alla finalità che il giudizio è

diretto a realizzare, cioè la reintegrazione del pubblico patrimonio

che è quella stessa che fonda il potere del Procuratore Generale di

agire d'ufficio al di fuori ed anche contro le determinazioni

dell'amministrazione ed anche dopo l'acquisizione dei visti e pareri

degli organi amministrativi di controllo. Ed è la stessa Corte che

può demandare, se del caso, specifica attività istruttoria al

Procuratore Generale.

Ma, indipendentemente ed anche prima della citazione e

anteriormente al giudizio, il Procuratore Generale può chiedere in

comunicazione atti e documenti in possesso di autorità

amministrative e giudiziarie e può anche disporre accertamenti

diretti (art. 74 del Regolamento approvato con regio decreto n. 1038

del 1933), così potendosi rivolgere, per l'area che interessa, alla

Commissione di controllo di cui è anche membro un magistrato della

stessa Corte dei conti.

Il potere che si esercita deve, tuttavia e in ogni caso, essere

ispirato ad un criterio di obiettività, di imparzialità e

neutralità, specie perché ha un fondamento di discrezionalità.

La discrezionalità richiede cautele e remore maggiori se sia

diretta ad un interesse giurisdizionale, cioè alla acquisizione di

elementi necessari ad una eventuale pronuncia del giudice. Deve

essere determinata da elementi specifici e concreti e non da mere

supposizioni.

Nella fattispecie, la richiesta del Procuratore Generale non è

suffragata da elementi concreti e specifici, ma si fonda su mere

ipotesi e astratte supposizioni e si dirige, in modo del tutto

generico, ad un intero settore di attività amministrativa, svolta

per un rilevante periodo di tempo, ormai remoto, e già, in massima

parte e tempestivamente assoggettata ai controlli istituzionali.

Il potere che si vorrebbe esercitare viene così a costituire,

stanti i termini in cui è posta la relativa richiesta, una vera e

propria attività di controllo da parte di un organo che per legge

non è abilitato ad effettuarlo. Onde risulta lesa la sfera,

ampiamente discrezionale, di autonomia organizzativa della Regione

ricorrente, garantita dagli artt. 117, 118, 123, 128 della

Costituzione.