Sentenza n. 102/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e

5 della legge della Provincia autonoma di Trento riapprovata il 18

luglio 1988 dal Consiglio provinciale, avente per oggetto: "Norme

generali in materia di assetto della disciplina del rapporto di

impiego del personale della Provincia" promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 agosto 1988,

depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 22 del

registro ricorsi 1988.

Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;

Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il ricorrente, e

l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia.

Ritenuto in fatto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge della Provincia di Trento, dal titolo

"Norme generali in materia di assetto della disciplina del rapporto

d'impiego del personale della Provincia", approvata il 18 gennaio

1988 e riapprovata il 18 luglio dello stesso anno. In particolare,

sono impugnati gli artt. 1, 2 n. 6, 3 e 4, settimo comma, 5, primo

comma.

L'art. 1 esorbiterebbe dalla sfera di autonomia attribuita alla

Provincia, laddove, determinando l'ambito di applicazione della

legge, opera un generico riferimento al "personale degli enti

pubblici operanti nel territorio della Regione Trentino-Alto Adige"

senza precisare che tali enti debbano essere quelli da essa

dipendenti e il cui ordinamento rientra nelle competenze provinciali.

Analoga censura è rivolta all'art. 2, n. 6, il quale prevede

genericamente che con legge provinciale siano disciplinate "le

garanzie del personale in ordine all'esercizio delle libertà e dei

diritti fondamentali". Gli artt. 3 e 4, settimo comma, violerebbero

l'art. 8, n. 1, dello Statuto regionale, secondo il quale

l'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi

addetto è riservato alla legge provinciale, in quanto prevedono che

il recepimento degli accordi per il personale dipendente possa essere

effettuato con atto amministrativo. Infine, l'art. 5, primo comma,

nel demandare agli accordi sindacali provinciali il compito di

prevedere distinte disposizioni per le categorie del personale medico

e di quello veterinario, contrasterebbe con l'art. 47 della legge n.

833 del 1978, in virtù del quale il trattamento economico e gli

istituti normativi del personale del servizio sanitario nazionale

devono essere disciplinati in base ad accordi nazionali e al d.P.R.

n. 761 del 1979.

2. - Si è costituita la Provincia autonoma di Trento, chiedendo

l'inammissibilità e, comunque, il rigetto del ricorso.

In relazione alle censure mosse all'art. 1, la Provincia osserva

che il personale degli enti pubblici operanti nel territorio della

Regione viene in considerazione, non già come oggetto di disciplina,

ma solo come termine di riferimento. Anche l'art. 2, n. 6, non

derogherebbe alla competenza legislativa provinciale, trattandosi di

norma di rango inferiore, destinata a operare nell'ambito della

competenza costituzionalmente attribuita alla Provincia. Del pari,

gli artt. 3 e 4, settimo comma, non sarebbero lesivi dell'art. 8, n.

1, dello Statuto, in quanto quest'ultimo, nell'attribuire potestà

legislativa primaria in materia di ordinamento del personale

provinciale, non prevederebbe una riserva assoluta di legge, come

sembrerebbe confermato anche dagli artt. 3, 6 e 10 della legge-quadro

sul pubblico impiego (legge n. 93 del 1983). Infine la censura

sull'art. 5 non terrebbe conto della speciale autonomia attribuita in

materia alla Provincia, la quale sarebbe confermata sia dall'art. 80

della legge n. 833 del 1978, sia dalle modifiche apportate dagli

artt. 9 e 14 della legge n. 93 del 1983.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Trento ha

presentato un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire le

osservazioni contenute nell'atto di costituzione, formula nuovi

motivi a sostegno della richiesta di infondatezza. In particolare, la

Provincia osserva che l'art. 1, nel disporre che la disciplina del

proprio personale debba conformarsi agli obiettivi della graduale

omogeneizzazione delle previsioni giuridiche nonché della

perequazione e trasparenza dei trattamenti economici rispetto a

quelli dei dipendenti degli altri enti pubblici operanti nel

territorio provinciale, tenderebbe a tutelare un principio di riforma

economico-sociale sancito dall'art. 4 della legge n. 93 del 1983.

Anche gli artt. 3 e 4, settimo comma, si sarebbero conformati a una

norma fondamentale di riforma economico- sociale, vale a dire al

"principio della disciplina in base ad accordi" stabilito dagli artt.

6 e 10 della legge n. 93 del 1983 e al meccanismo di recezione degli

accordi ivi stabilito. Del resto, non si potrebbe dire che

l'attribuzione di una competenza legislativa piena (art. 8, n. 1,

dello Statuto) comporta una riserva assoluta di legge, dovendosi

piuttosto ritenere che in materia vige il principio della riserva

relativa stabilito dall'art. 97 della Costituzione. E ciò sarebbe

implicitamente ammesso, secondo la Provincia, dallo stesso

ricorrente, il quale non ha impugnato, contraddittoriamente, l'art.

2, n. 1, della legge provinciale, che demanda parte della disciplina

a fonti inferiori. Infine, l'impugnazione sull'art. 5, non terrebbe

conto del fatto che, come ha riconosciuto la stessa Corte, le regioni

speciali e le province autonome non sarebbero vincolate

all'applicazione degli accordi raggiunti in sede nazionale e che, a

norma dell'art. 6, n. 5, del d.P.R. n. 68 del 1986, è prevista, ai

fini della determinazione e della composizione dei comparti,

"un'apposita area negoziale per la professionalità medica,

concernente i medici chirurghi e veterinari che prestano la loro

attività alle dipendenze del Servizio sanitario nazionale". Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri dubita della

legittimità costituzionale della legge della Provincia di Trento,

dal titolo "Norme generali in materia di assetto della disciplina del

rapporto d'impiego del personale della Provincia", che è stata

approvata dal Consiglio provinciale il 18 gennaio 1988 e riapprovata,

a seguito del rinvio governativo, il 18 luglio dello stesso anno. In

particolare, il ricorrente sospetta d'incostituzionalità: a) gli

artt. 1 e 2, n. 6, i quali esorbiterebbero dalla sfera di autonomia

costituzionalmente attribuita alla Provincia, in quanto fanno

riferimento, il primo, ai dipendenti degli enti pubblici operanti nel

territorio della Provincia, anziché ai soli dipendenti provinciali,

e, il secondo, a una generica disciplina, da attuarsi con un

successivo atto normativo, concernente "le garanzie del personale in

ordine all'esercizio delle libertà e dei diritti fondamentali'; b)

gli artt. 3 e 4, settimo comma, i quali, nel prevedere che l'impiego

pubblico provinciale sia regolato, per gli aspetti ivi indicati, da

accordi sindacali da rendere esecutivi con decreto del Presidente

della Giunta, violerebbero l'art. 8, n. 1, dello Statuto, che,

attribuendo alla Provincia una competenza legislativa esclusiva sulla

materia, presupporrebbe l'esistenza di una riserva di legge; c)

l'art. 5, primo comma, il quale, nel demandare agli accordi sindacali

provinciali il compito di stabilire distinte discipline per le

categorie del personale medico e di quello veterinario,

contrasterebbe con l'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in

virtù del quale il trattamento economico e normativo del personale

del servizio sanitario nazionale dev'essere disciplinato in base ad

accordi nazionali, resi esecutivi da decreti del Presidente della

Repubblica.

2. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilità della

questione di costituzionalità relativa all'art. 2, n. 6, in quanto

tale motivo di ricorso era contenuto nell'atto di rinvio, non già

come una vera e propria censura, ma, più semplicemente, come

un'osservazione che il Governo ha espresso in spirito di leale

cooperazione verso il legislatore provinciale.

Con giurisprudenza da tempo consolidata (v. sentt. nn. 8 del 1967,

147 del 1972, 123 e 132 del 1975, 212 del 1976, 107 del 1983, 72 del

1985, 217 del 1987, 726 del 1988 e 38 del 1989), questa Corte ha

affermato che tra il rinvio governativo per il riesame e il

successivo ricorso per illegittimità costituzionale deve sussistere

una sostanziale corrispondenza dei motivi addotti, in quanto l'uno e

l'altro atto costituiscono, a norma dell'art. 127 della Costituzione,

due distinte fasi funzionalmente collegate dal fine di esercitare un

controllo sulla legittimità della legge regionale o provinciale.

Poiché la ratio di tale principio risiede nella garanzia che la

regione o la provincia la cui legge sia sottoposta al controllo

dev'essere messa in condizione di poter conoscere sin dall'inizio i

dubbi di legittimità prospettati, al fine di poterli eliminare in

sede di riesame della legge ovvero di contestarne la fondatezza con

la riapprovazione ed, eventualmente, con la resistenza in giudizio,

da ciò discende che le osservazioni formulate dal Governo a fini

diversi da quello del controllo e non costituenti, pertanto, vere e

proprie censure, comportanti un vincolo di riesame per il Consiglio

regionale o provinciale, non possono essere validamente riprese e

sviluppate nel ricorso come motivi d'incostituzionalità della legge

impugnata.

E che i rilievi concernenti l'art. 2, n. 6, non costituiscano vere

e proprie censure è detto espressamente dal Governo nell'atto di

rinvio. In esso, infatti, dopo che sono stati esposti gli altri

profili d'illegittimità, si legge testualmente: "per tali motivi

Governo habet rinviato legge at nuovo esame Consiglio provinciale.

Governo habet inoltre osservato con riguardo at articolo 2, punto f

(rectius: 6) (...) che tale disciplina debet intendersi limitata at

ambito competenza legislativa provinciale". Appare, dunque, chiaro

che l'ultimo dei rilievi non rientra tra i motivi per cui il Governo

ha effettuato il rinvio della legge e, in conseguenza di ciò, non

può validamente costituire motivo di ricorso.

3. - Infondate nei termini appresso indicati sono le questioni

relative agli artt. 1 e 5, primo comma, della legge impugnata.

Secondo il ricorrente l'art. 1, nell'individuare per la legge

impugnata l'obiettivo "della graduale omogeneizzazione delle

posizioni giuridiche, della perequazione e trasparenza dei

trattamenti economici del proprio personale con quelli del personale

degli enti pubblici operanti nel territorio della Regione

Trentino-Alto Adige", esorbiterebbe dai confini dell'autonomia

provinciale, in quanto assumerebbe come proprio oggetto anche i

trattamenti economici del personale di enti diversi da quelli

provinciali. In realtà, stando anche al semplice tenore letterale

della disposizione impugnata, il riferimento agli altri dipendenti

degli enti pubblici operanti nel territorio regionale è chiaramente

operato come termine di comparazione per la graduale omogeneizzazione

e la perequazione dei trattamenti economici dei dipendenti

provinciali, e non già come oggetto di disciplina della legge

medesima.

Del pari infondata nei sensi di cui in motivazione è la questione

relativa all'art. 5, primo comma. Secondo il ricorrente, tale

articolo, nel prevedere che gli accordi sindacali provinciali

conterranno distinte disposizioni "in relazione alle categorie del

personale medico, veterinario e dei vigili del fuoco dipendenti dalla

Provincia", si porrebbe in contrasto con l'art. 8, n. 1, dello

Statuto, come attuato dall'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n.

833, per il quale il trattamento economico e normativo di tutto il

personale dipendente dal servizio sanitario nazionale, compreso

quello operante nella provincia di Trento, è disciplinato mediante

un accordo nazionale unico reso esecutivo con decreto del Presidente

della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei

Ministri. Non v'è dubbio che, contrariamente a quanto sostiene la

Provincia di Trento, l'art. 47 della legge n. 833 del 1978 è diretto

a stabilire una disciplina uniforme per tutto il personale dipendente

dal servizio sanitario nazionale, compreso quello operante nelle

province autonome di Trento e di Bolzano, come del resto è

dimostrato, tra l'altro, dal riferimento, al penultimo comma

dell'articolo, alle garanzie per la parificazione delle lingue

italiana e tedesca nella provincia di Bolzano. Tuttavia, deve

escludersi che con tale articolo si ponga in contrasto la norma

impugnata, in quanto quest'ultima si riferisce espressamente "alle

categorie del personale medico, veterinario (...) dipendenti dalla

Provincia", e non al personale operante all'interno del servizio

sanitario nazionale. Circoscritto, così, il suo ambito di

operatività, l'art. 5, primo comma, non può minimamente entrare in

collisione con il ricordato art. 47 della legge istitutiva del

servizio sanitario nazionale e non appare, pertanto, esorbitare dai

limiti costituzionalmente posti alla competenza legislativa

provinciale.

4. - Infondata è, infine, la censura prospettata dal Presidente

del Consiglio dei Ministri nei confronti dell'art. 3 e dell'art. 4,

settimo comma.

Tali articoli stabiliscono, per il trattamento economico e

normativo dei dipendenti della Provincia, il principio della

disciplina in base ad accordi provinciali, ripetendo, persino nella

formulazione letterale, le norme previste all'art. 3 della legge

quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo 1983, n. 93). Secondo il

ricorrente, tali disposizioni contrasterebbero con l'art. 8, n. 1,

dello Statuto del Trentino-Alto Adige, che, a suo dire,

nell'attribuire alla Provincia di Trento una competenza legislativa

esclusiva sull'ordinamento degli uffici pubblici e del personale,

prevedrebbe una riserva assoluta di legge.

Tuttavia, l'interpretazione che il ricorrente dà alla norma

statutaria invocata come parametro non è corretta. L'art. 8, nel

determinare le materie oggetto della competenza legislativa esclusiva

della Provincia di Trento, non mira a definire la ripartizione delle

competenze fra gli organi interni alla Provincia stessa, ma ha

piuttosto lo scopo di stabilire, nelle materie indicate, la linea del

confine esterno tra le competenze provinciali e quelle dello Stato o

di altre autonomie regionali o provinciali. La ripartizione

dell'ambito di competenza da riconoscere alla legge rispetto ai

regolamenti e agli atti amministrativi avviene necessariamente, anche

in relazione alle attribuzioni provinciali, sulla base dei principi

costituzionali regolanti il rapporto tra le fonti normative nelle

materie interessate. E, poiché in tema di organizzazione degli

uffici pubblici l'art. 97 della Costituzione dispone, come questa

Corte ha più volte affermato (v. sentt. nn. 221 del 1976, 161 del

1982), una riserva di legge relativa, ne consegue che non può

considerarsi costituzionalmente illegittima una norma che, stabilendo

i principi e i criteri che devono presiedere alla disciplina del

rapporto d'impiego provinciale, demandi quest'ultima a una procedura

complessa, basata sugli accordi con le categorie interessate e

culminante nella recezione degli stessi da parte di un decreto del

Presidente della Giunta provinciale, previa deliberazione della

Giunta medesima.