Sentenza n. 1017/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge

14 agosto 1982, n. 590 (Istituzione di nuove università), promosso

con ordinanza emessa il 22 novembre 1985 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto da De Bastiani Giovanni contro il Ministero della

Pubblica Istruzione, iscritta al n. 593 del registro ordinanze 1986 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima

serie speciale, dell'anno 1986;

Visti l'atto di costituzione di De Bastiani Giovanni, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1988 il giudice relatore

Giovanni Conso;

Uditi gli avvocati Lepoldo Mazzarolli, Giulio Schiller e Guido

Viola per De Bastiani Giovanni e l'Avvocato dello Stato Mario

Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dal prof. Giovanni

De Bastiani avverso la sentenza del Tribunale amministrativo

regionale del Veneto 20 ottobre 1983, il Consiglio di Stato ha, con

ordinanza del 22 novembre 1985, sollevato, in riferimento all'art.

33, ultimo comma, della Costituzione, questione di legittimità

dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590, il quale dispone che

il personale universitario statale appartenente alla Università di

Padova, in servizio presso la sede di Verona, "passa con il proprio

posto all'Università degli studi di Verona, restando assegnato agli

uffici ricoperti alla data di entrata in vigore della presente

legge".

Quanto alla rilevanza, si osserva che il provvedimento impugnato

dal prof. De Bastiani risulta emesso dal Ministero della pubblica

istruzione, in applicazione della norma denunciata, per attuare il

"passaggio" del ricorrente alla neoistituita Università di Verona:

l'eventuale annullamento dell'art. 34 della legge n. 590 del 1982

rifletterebbe, quindi, i suoi effetti sul merito del giudizio a quo.

Quanto alla non manifesta infondatezza, si sostiene che la norma

denunciata - pur non comportando un trasferimento in senso "fisico"

dei docenti ad altra sede di insegnamento - determina "un indubbio

mutamento, autoritativamente effettuato, nella posizione giuridica e

nell'incardinamento istituzionale" del personale interessato,

mutamento "che incide, dal punto di vista giuridico,

sull'inamovibilità del docente, in assoluto contrasto con l'art. 33,

u.c. della Costituzione".

Tale parametro, garantendo il diritto delle Università di darsi

ordinamenti autonomi, nei limiti delle leggi dello Stato,

assicurerebbe anche la libertà e l'indipendenza dei docenti e,

quindi, la loro inamovibilità, intesa come stabilità della sede ad

essi giuridicamente già assegnata. Ne conseguirebbe che il

"passaggio" di cui all'art. 34 della legge n. 590 del 1982 "non

avrebbe potuto del tutto prescindere dal consenso degli interessati,

effettuandosi anche contro la loro volontà".

La violazione dell'autonomia garantita all'istituzione

universitaria dal precetto costituzionale invocato viene prospettata

anche con riguardo al pregiudizio cui si esporrebbe la concreta

posizione dell'ente universitario e della collettività che esso

esprime, ove trasferimenti di personale del tipo in esame si

considerassero legittimi.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 51, prima serie speciale, del

29 ottobre 1986.

2. - Il prof. De Bastiani si è costituito dinanzi alla Corte con

deduzioni degli avvocati Leopoldo Mazzarolli, Giulio Schiller e Guido

Viola, chiedendo che venga dichiarata l'illegittimità dell'art. 34

della legge n. 590 del 1982.

Si osserva, in primo luogo, che l'inamovibilità dei professori

universitari - da ultimo ribadita dall'art. 8 del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382 - deve farsi discendere dall'autonomia

costituzionalmente garantita alle Università, autonomia che

implicherebbe non solo il potere "di darsi un proprio ordinamento nei

limiti delle leggi dello Stato", ma anche "il rispetto delle libertà

dei Corpi Accademici e, quindi, il divieto di influire suf&y consm

'.za di questi mediante la possibilità di un trasferimento

d'autorità dei loro membri": un tale tipo di trasferimento sarebbe

stato, appunto, realizzato con il passaggio alla Facoltà di medicina

e chirurgia dell'Università di Verona dei professori

dell'Università di Padova in servizio presso la sede di Verona. La

tesi dell'Avvocatura Generale dello Stato, secondo la quale si

tratterebbe di un trasferimento meramente nominale, giacché i

docenti interessati conservano l'insegnamento loro affidato e la sede

in cui lo svolgevano, sarebbe, quindi, da disattendere, avuto

riguardo alla modificazione dell'incardinamento istituzionale subita

dal personale docente per effetto della norma impugnata.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nel

giudizio tramite l'Avvocatura Generale dello Stato.

La previsione legislativa contestata corrisponde - secondo

l'Avvocatura - ad esigenze organizzative e di buona amministrazione,

derivanti dalla concessione dell'autonomia ad una sede universitaria

distaccata. Non sussisterebbe, quindi, alcuna interferenza con il

precetto dell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione, che,

garantendo l'inamovibilità dalla sede, tutela l'indipendenza e la

libertà dell'insegnamento.

4. - Alla pubblica udienza del 10 novembre 1987 la parte privata e

l'Avvocatura dello Stato hanno insistito nelle rispettive

conclusioni.

Con ordinanza istruttoria depositata in cancelleria il 7 dicembre

1987 la Corte ha ordinato al Ministero della pubblica istruzione la

produzione di dati circa l'esatta composizione dei collegi dei

docenti, nonché circa il numero delle cattedre in organico, nelle

Università e Facoltà contemplate dalla legge 14 agosto 1982, n.

590.

In seguito al tempestivo deposito di tale documentazione la causa

è stata ulteriormente discussa all'udienza del 7 giugno 1988. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato mette in dubbio la legittimità

costituzionale dell'art. 34 della legge 14 agosto 1982, n. 590. Con

il disporre, in ordine all'istituzione della nuova Università degli

studi di Verona (art. 31, primo comma), nata per scorporazione

dall'Università degli studi di Padova (art. 32, secondo comma), che

"Il personale universitario statale, di ruolo e non di ruolo, in

servizio presso la sede di Verona passa con il proprio posto

all'Università degli studi di Verona restando assegnato agli uffici

ricoperti alla data di entrata in vigore della presente legge" (7

settembre 1982), la norma impugnata violerebbe l'art. 33, sesto ed

ultimo comma, della Costituzione. Il "diritto di darsi ordinamenti

autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato", ivi

riconosciuto alle "istituzioni di alta cultura, università ed

accademie", comporterebbe per le Università "la libertà e

l'indipendenza dei docenti" e, quindi, "l'inamovibilità dalla

sede... ad essi giuridicamente già assegnata".

2. - Benché il dispositivo dell'ordinanza indichi l'intero art.

34 della legge n. 590 del 1982, la questione sollevata presenta, in

relazione alle circostanze del caso concreto, un ambito più

limitato.

Il giudizio a quo nasce, infatti, dal ricorso di un professore

ordinario, già appartenente alla Facoltà di medicina e chirurgia

dell'Università di Padova, volto a far annullare come illegittimo il

provvedimento con il quale il Ministro della pubblica istruzione, in

applicazione della norma denunciata, aveva decretato per il

ricorrente - titolare di una delle cattedre assegnate nell'anno

accademico 1981/1982 ai "corsi paralleli raddoppiati nella sede

distaccata di Verona, 2° triennio della laurea in medicina e

chirurgia" (come testualmente si ricava dalla documentazione

trasmessa dall'Università di Padova in risposta alle prescrizioni

dell'ordinanza istruttoria n. 593 del 1987 di questa Corte) - il

passaggio "con il proprio posto alla Facoltà di medicina e chirurgia

dell'Università di Verona" a decorrere dal 1° novembre 1982, allo

stesso modo che per altri ventisette professori di ruolo nella

Facoltà di medicina e chirurgia dell'Università di Padova.

Particolarmente significativo si rivela, al riguardo, il nucleo

centrale della motivazione dell'ordinanza, là dove, ricollegata

all'autonomia dell'ordinamento universitario l'inamovibilità dei

docenti dalla sede ad essi giuridicamente già assegnata, se ne trae

la conseguenza che il "passaggio" ex art. 34 della legge n. 590 del

1982 dall'Università di Padova all'Università di Verona "non

avrebbe potuto del tutto prescindere dal consenso degli interessati,

effettuandosi anche contro la loro volontà".

L'art. 34 deve, pertanto, intendersi assoggettato a controllo di

legittimità costituzionale nella parte in cui prevede che il

"passaggio" del personale docente di ruolo possa essere disposto

prescindendo dal consenso degli interessati.

3. - Sempre per ragioni di rilevanza non viene qui in discussione

l'inamovibilità intesa come diritto del docente universitario a

conservare, oltre all'"ufficio", anche la "sede" di suo effettivo

svolgimento, trattandosi di un diritto che tanto il giudice a quo

quanto la parte privata riconoscono nella specie pienamente

rispettato. L'"espressione di libertà" disattesa dall'art. 34 della

legge n. 590 del 1982 sarebbe, invece, l'inamovibilità intesa come

diritto del docente universitario a non veder mutare

autoritativamente il proprio "incardinamento istituzionale", cioè la

concreta istituzione universitaria "giuridicamente già

assegnata(gli)".

In realtà, per usare le parole conclusive dell'ordinanza di

rimessione, la limitazione di tale diritto coinvolge, più che i

singoli docenti, la "concreta posizione dell'ente universitario e

della collettività che esso esprime", violando, come ancor meglio

puntualizza l'atto di costituzione della parte privata, "il divieto

di influire sulla consistenza" dei Corpi Accademici "mediante la

possibilità di un trasferimento d'autorità dei loro membri",

divieto nel quale va ravvisato il contenuto minimo di quell'autonomia

che "comporta il rispetto della libertà dei Corpi Accademici".

Se è, dunque, questo il profilo sotto cui deve essere esaminata

la questione proposta, inutile - e, perciò, irrilevante - diventa il

discutere se il principio di inamovibilità del docente universitario

dalla sua sede effettiva rientri nella previsione dell'ultimo comma

dell'art. 33 della Costituzione o se esso rappresenti, invece, un

principio tradizionalmente recepito nella legislazione ordinaria.

Nessun dubbio che l'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione

sia strettamente collegato al primo comma dello stesso articolo,

venendo l'autonomia universitaria - da intendersi nel suo senso più

ampio, come autonomia normativa, didattica, scientifica,

amministrativa, finanziaria e contabile - a porsi in diretta

correlazione funzionale con la libertà di ricerca e di insegnamento,

valore che non può non contrassegnare al massimo livello l'attività

delle istituzioni di alta cultura. (L'Università - proclama il primo

dei princi'pi fondamentali della "Magna Charta delle Università

europee", sottoscritta a Bologna il 18 settembre 1988 - "è

un'istituzione autonoma che produce e trasmette criticamente la

cultura mediante la ricerca e l'insegnamento. Per essere aperta alle

necessità del mondo contemporaneo deve avere, nel suo sforzo di

ricerca e d'insegnamento, indipendenza morale e scientifica nei

confronti di ogni potere politico ed economico").

Ciò non significa, peraltro, che la libertà di ricerca e di

insegnamento del docente universitario si identifichi con l'autonomia

dell'istituzione cui egli appartiene. Il vero è che l'autonomia

universitaria si esprime non solo nel tutelare l'autodeterminazione

dei docenti, ma anche nel demandare agli organi accademici

l'ordinamento dell'istituzione e la conduzione della stessa. Anzi,

l'argomentazione conclusiva del giudice a quo porta l'accento proprio

su tale secondo aspetto.

4. - La questione non è fondata.

Una volta evidenziato che l'autonomia accademica si traduce in

definitiva nel diritto di ogni singola Università a governarsi

liberamente attraverso i suoi organi e, soprattutto, attraverso il

corpo dei docenti nelle sue varie articolazioni, così risolvendosi

nel potere di autodeterminazione del corpo accademico (cosiddetto

autogoverno dell'ente da parte del corpo docente), non può non

assumere rilievo decisivo la constatazione che il diritto di darsi

ordinamenti autonomi è riconosciuto dalla Costituzione alle

"istituzioni di alta cultura, università ed accademie" non in modo

pieno ed assoluto, ma "nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato".

Si tratta, cioè, di un'autonomia che, come questa Corte ha già

avuto occasione di precisare (sentenza n.145 del 1985), "lo Stato

può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo

apprezzamento discrezionale", sempreché quest'ultimo "non sia

irrazionale".

Il limite apportato dall'art. 34 della legge 14 agosto 1982,

n.590, all'autonomia universitaria, sotto forma di una deroga

generalizzata a quella sua particolare estrinsecazione che consiste

nel subordinare i trasferimenti od i passaggi del personale docente

di ruolo da Università a Università, da Facoltà a Facoltà, da

materia a materia, al consenso degli interessati, non può certo

ritenersi privo di ragionevolezza.

La norma denunciata, con il disporre autoritativamente, tanto da

renderlo inevitabile, il passaggio "con il proprio posto" del

personale docente di ruolo dall'Università di Padova all'Università

di Verona, trova, infatti, giustificazione nelle vicende del tutto

peculiari attraverso le quali si è pervenuti ad istituire

l'Università degli studi di Verona.

5. - Gli "aspetti di singolarità derivanti dal modo stesso in cui

è stata creata l'Università di Verona" sono, del resto,

riconosciuti anche nell'atto di costituzione in giudizio della parte

privata, che, peraltro, insiste nel ribadire l'inderogabilità del

principio secondo il quale "solamente nel caso in cui costituisca

conseguenza di un libero atto di scelta degli appartenenti al Corpo

Accademico... la modificazione della consistenza del Corpo Accademico

stesso non dà luogo a lesione dell'autonomia che la Costituzione

riconosce alle Università e alle Accademie", ravvisando

"vulnerazione di quanto disposto dall'art. 34, u.c., Cost. ogni

qualvolta quella modificazione sia frutto di un'ingerenza

autoritativa".

Ma proprio l'art. 34, ultimo comma, della Costituzione, con il

consentire allo Stato di apportare mediante legge limiti

all'autonomia universitaria, sempreché non si tratti di limiti

irragionevoli, esclude la piena ed assoluta inderogabilità del

"diritto di darsi ordinamenti autonomi".

Per verificare se la norma denunciata ponga limiti irragionevoli

occorre risalire, appunto, alla singolarità dell'iter sfociato

nell'istituzione dell'Università di Verona.

Importanza fondamentale riveste senza alcun dubbio l'art. 32,

secondo comma, della legge 14 agosto 1982, n. 590, in forza del quale

"I corsi delle facoltà di medicina e chirurgia, di economia e

commercio e di magistero dell'Università di Padova, funzionanti in

Verona, sono assorbiti dalle facoltà di medicina e chirurgia, di

economia e commercio e di magistero", "comprese", a partire dall'anno

accademico 1982-1983, nell'Università degli studi di Verona.

Ma altrettanto fondamentale si rivela ciò che emerge dalla già

ricordata documentazione trasmessa dall'Università di Padova. Per

quanto concerne i corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e di

magistero funzionanti in Verona prima dell'anno accademico 1982-83,

chiaramente risulta come (a differenza dei corsi della Facoltà di

economia e commercio, che l'Università di Padova faceva svolgere

unicamente in Verona) i relativi insegnamenti fossero stati affidati

ad un personale docente del tutto differenziato rispetto a quello cui

erano, nel contempo, demandati gli insegnamenti degli analoghi corsi

delle stesse Facoltà svolgentisi nella sede di Padova, così da

costituire, rispetto a questi ultimi, altrettanti "corsi paralleli

raddoppiati".

In una situazione del genere, il richiedere per il passaggio

dall'Università di Padova all'Università di Verona il consenso dei

docenti titolari dei corsi delle Facoltà di medicina e chirurgia e

di magistero funzionanti in Verona avrebbe comportato, per un verso,

il rischio di lasciare "scoperte" talune e, al limite, anche tutte le

materie insegnate nella sede di Verona, privandole, per giunta, dei

relativi posti di ruolo, oggetto di "passaggio con" i rispettivi

docenti, e, per un altro verso, il rischio di "addossare" ai corsi

della sede di Padova altrettanti docenti, con i rispettivi posti, al

di là delle effettive esigenze di quella sede e della sua

popolazione studentesca.

6. - Ben diverso è il caso delle altre Università, anch'esse

istituite con la legge 14 agosto 1982, n. 590 (v., ad esempio, gli

artt. 17 e 21, relativi alla nuova Università di Brescia), per

scorporazione da Università preesistenti (v., sempre nei riguardi

dell'Università di Brescia, l'art. 18, secondo comma, avente per

oggetto l'assorbimento dei corsi dell'Università statale di Milano,

dell'Università di Parma e del Politecnico di Milano già

funzionanti in Brescia): il passaggio del personale docente vi è

stato previsto "a domanda, sui posti assegnati" alle nuove Facoltà

(v., sempre per l'Università di Brescia, l'art. 20, primo comma), a

causa proprio della fondamentale differenza riscontrabile fra il tipo

di collegamento che caratterizzava i rapporti di quelle sedi con le

Università poi oggetto di "scorporo" in loro favore ed il tipo di

collegamento che stava alla base dei rapporti della sede di Verona

con l'Università di Padova. Per restare all'esempio di Brescia,

anch'esso ben illustrato dalle documentazioni trasmesse

dall'Università statale di Milano, dall'Università di Parma e dal

Politecnico di Milano, ad essere titolari degli insegnamenti dei

corsi "funzionanti" nella sede di Brescia erano i medesimi docenti

titolari dei corsi svolgentisi, per le stesse Facoltà, nelle sedi

"principali" di Milano e di Parma, donde l'assoluta necessità di

sottoporre ad un'opzione, non demandabile ad altri che ai rispettivi

titolari, il loro passaggio all'Università di Brescia.

Ne risulta così confermata la non irrazionalità della soluzione

adottata dall'art. 34 della legge 590 del 1982, in considerazione,

appunto, della singolarità dei rapporti sottostanti al nascere

dell'Università di Verona.