Sentenza n. 1013/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Veneto notificati il

23 maggio 1983, depositati in cancelleria l'11 giugno 1983 ed

iscritti ai nn. 20 e 21 del registro ricorsi 1983, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito delle ordinanze della Commissione di

controllo sull'Amministrazione regionale veneta nn. 3319 e 3318,

pervenute alla Regione il 24 marzo 1983; della circolare del

Ministero dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980; della

circolare del Ministero dell'industria n. 380984 dell'11 novembre

1981 a firma del Direttore Generale delle Miniere;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Feliciano Benvenuti e Guido Viola per la

Regione Veneto;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato e depositato nei termini, la Regione

Veneto ha promosso conflitto di attribuzione avverso l'atto della

Commissione di controllo sull'amministrazione regionale veneta n.

3319 del 17 marzo 1983, recante l'annullamento, per incompetenza, del

decreto del Presidente della Giunta n. 393 del 1° marzo 1983,

contenente l'autorizzazione alla ditta Fornaci Laterizi S.p.A. a

condurre scavi ravvicinati ex artt. 104 e 105 del d.P.R. 9 aprile

1959, n. 128. Unitamente al citato atto vengono impugnate le

circolari del Ministero dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio

1980 e del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato

n. 380984 dell'11 novembre 1981, da quello richiamate, nonché ogni

altro atto annesso, antecedente o conseguente.

La ricorrente ritiene che tali provvedimenti abbiano invaso la sua

sfera di attribuzioni prevista dagli artt. 117 e 118 Cost., in

rapporto alle funzioni assegnate alla Regione dagli artt. 4 e 62,

terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Essa chiede,

pertanto, che venga dichiarata la competenza regionale a rilasciare

l'autorizzazione di cui ai citati artt. 104 e 105 e, di conseguenza,

siano annullati gli atti invasivi.

Le funzioni trasferite alla Regione dal citato art. 62, terzo

comma, fra le quali sono esplicitamente contemplate quelle in tema di

"vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e

delle torbiere di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9

aprile 1959, n. 128", comprenderebbero, infatti, l'autorizzazione a

condurre scavi a cielo aperto a distanze minori di quelle stabilite

dall'art. 104 del d.P.R. n. 128 del 1959, autorizzazione che l'art.

105 dello stesso decreto presidenziale affidava alla competenza

prefettizia.

Al contrario, sostiene ancora la ricorrente, la rivendicazione di

competenza compiuta dagli organi statali con gli atti impugnati non

troverebbe supporto nel disposto dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del

1977, nella parte in cui esso riserva allo Stato le funzioni

concernenti la pubblica sicurezza. Il concetto di polizia di pubblica

sicurezza, come si deduce anche dai lavori della c.d. Commissione

Giannini, non potrebbe, infatti, confondersi con quello di polizia in

generale, attenendo quest'ultimo genericamente a tutte le regolazioni

e le conseguenti potestà di autorizzazione e di vigilanza intese a

prevenire i danni che l'attività di volta in volta considerata può

arrecare alla salute, all'incolumità, alla fede e alla sicurezza

pubbliche.

Del resto, precisa la ricorrente, anche la giurisprudenza

costituzionale (sentenza n. 7 del 1982) e quella amministrativa

(T.A.R. Veneto 21 marzo 1980, n. 181) avrebbero dato per scontato il

trasferimento dal Prefetto alle Regioni del potere di provvedere ex

artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959.

D'altro canto, la ricorrente fa presente che, successivamente

all'emanazione del d.P.R. n. 616 del 1977, la nota n. 359332 del 27

dicembre 1977, emessa dal Ministero dell'industria, ha chiarito che

"tutti i rapporti precedentemente intrattenuti con detto Ministero e

con il Prefetto in materia di cave e torbiere debbono in avvenire far

capo alle Regioni", e che la Regione Veneto ha già provveduto su

numerose domande di autorizzazione ex artt. 104 e 105 del d.P.R. n.

128 del 1959, mediante atti che hanno sempre superato il controllo

statale. Così come, in data successiva a quella dell'atto impugnato,

non hanno trovato ostacolo nel medesimo controllo la legge regionale

21 marzo 1983, n. 15, che all'art. 1 ha attribuito alla Giunta la

competenza ad assumere i provvedimenti di cui al d.P.R. n. 128 del

1959, e la delibera giuntale n. 2019 del 19 aprile 1983, divenuta

esecutiva il 3 maggio 1983, la quale, in esecuzione dell'art. 2,

secondo comma, della citata legge della Regione Veneto n. 15 del

1983, ha delegato al Dirigente del Dipartimento Industria, cave e

acque l'emanazione degli atti con rilevanza esterna spettanti, ai

sensi del d.P.R. n. 128 del 1959, al Prefetto e all'Ingegnere capo

del Distretto minerario.

2. - Con ulteriore ricorso del 23 maggio 1983, notificato e

depositato nei termini, la Regione Veneto ha promosso conflitto di

attribuzione avverso l'atto della Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale n. 3318 del 17 marzo 1983, recante

l'annullamento, per incompetenza, del decreto n. 392, emanato dal

Presidente della Giunta in data 1° marzo 1983 e contenente

l'autorizzazione a condurre scavi ravvicinati ex artt. 104 e 105 del

d.P.R. n. 128 del 1959. L'impugnativa riguarda, altresì, le già

citate circolari dei Ministeri dell'interno e dell'industria,

rispettivamente, n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980 e n. 380984

dell'11 novembre 1981, nonché ogni altro atto connesso.

Premesso che nell'atto impugnato l'annullamento del decreto del

Presidente della Giunta viene di nuovo motivato in relazione al

disposto dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, la ricorrente avanza

le stesse richieste contenute nel precedente ricorso, svolgendo un

identico ordine di considerazioni.

3. - In ambedue i giudizi non si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Veneto ha

presentato due memorie di identico contenuto, concernenti ambedue i

ricorsi, nelle quali vengono ribadite le argomentazioni già svolte

negli atti introduttivi. Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi per conflitto di attribuzione indicati in

epigrafe viene posta a questa Corte la questione se l'autorizzazione

a compiere scavi ravvicinati, a norma degli artt. 104 e 105 del

d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, sia di spettanza dello Stato, in quanto

funzione attinente alla pubblica sicurezza e, pertanto, ad esso

riservata in base all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

ovvero rientri fra le attribuzioni delle regioni, quale competenza

trasferita alle stesse a norma degli artt. 9 e 62, terzo comma, del

medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt. 117 e 118

della Costituzione.

In relazione a tali conflitti di attribuzione, sollevati da due

ricorsi di analogo contenuto presentati dalla Regione Veneto, si pone

altresì, per entrambi i giudizi, la questione relativa

all'annullamento:

a) delle circolari del Ministro dell'interno n. 10.12655/12982

del 7 luglio 1980 e del Ministro dell'industria, commercio e

artigianato n. 380984 dell'11 novembre 1981, nelle parti in cui

affermano la competenza statale ad adottare la predetta

autorizzazione;

b) delle decisioni della Commissione regionale di controllo

sull'amministrazione della Regione Veneto nn. 3318 e 3319 del 17

marzo 1983, le quali hanno annullato i decreti del Presidente della

Giunta veneta che concedevano le predette autorizzazioni, ritenendoli

viziati per carenza di potere delle regioni.

Poiché tutti e due i ricorsi riferiti in narrativa pongono la

medesima questione e chiedono l'annullamento, in parte, degli stessi

atti e, in parte, di atti aventi analogo carattere e tenore, i

relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica

sentenza.

2. - Come questa Corte ha affermato anche con specifico

riferimento alla materia delle "cave e torbiere" (sentt. nn. 77 del

1987, 218 del 1988), il riparto di competenze fra Stato e regioni in

relazione alle funzioni di polizia è stato operato sulla base della

distinzione tra poteri attinenti alla pubblica sicurezza e poteri

concernenti la polizia amministrativa, in ipotesi la polizia delle

cave.

Le prime, che sono state conservate allo Stato a norma dell'art. 4

del d.P.R. n. 616 del 1977, concernono le misure preventive e

repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come

il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi

pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi

ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati

nella comunità nazionale. Tali funzioni, pertanto, si caratterizzano

per essere primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali

l'integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei

possessi, la fede pubblica e ogni altro bene giuridico che

l'ordinamento ritiene, in un determinato momento storico, di primaria

importanza per la propria esistenza e per il proprio funzionamento

(v. art. 1, r.d. 19 giugno 1931, n. 773).

Le funzioni di polizia amministrativa, invece, riguardano le

misure preventive e repressive primariamente dirette a tutelare la

sicurezza delle attività materiali svolte da pubbliche

amministrazioni, e, più precisamente, a garantire che, con lo

svolgimento di dette attività, non si arrechino danni o pregiudizi

alle persone o alle cose. Proprio per questo loro rapporto di stretta

strumentalità con determinate attività, esse sono funzioni

accessorie rispetto ai settori materiali al cui servizio operano,

seguendone la destinazione e la disciplina giuridica. Pertanto, come

espressamente sancisce l'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, ove le

materie principali siano attribuite o delegate alle regioni, le

relative funzioni di polizia amministrativa devono ritenersi,

rispettivamente, attribuite o delegate alle medesime in forza del

rapporto di accessorietà appena indicato.

3. - Con specifico riferimento all'ipotesi oggetto del presente

giudizio, non può sussistere dubbio che l'autorizzazione prevista

dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959 debba considerarsi

trasferita alle regioni per effetto dell'attribuzione alle stesse

delle funzioni relative alle "cave e torbiere" da parte degli artt.

117 e 118, primo comma, Cost., come attuati dall'art. 1, lett. a),

della legge 22 luglio 1975, n. 382 e dall'art. 62 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616.

Questa affermazione trova un'esplicita conferma nel penultimo

comma del citato art. 62, il quale stabilisce espressamente che "sono

trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali in materia

di vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e

torbiere, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile

1959, n. 128, e successive modificazioni". E tra tali funzioni è

sicuramente ricompreso il potere di rilasciare l'autorizzazione a

condurre scavi a cielo aperto a distanze inferiori rispetto a quelle

stabilite nelle lettere a, b e c del medesimo art. 104 del d.P.R. n.

128 del 1959: un potere che, essendo diretto a permettere, in

considerazione della particolare natura dei terreni e delle

condizioni dei luoghi, scavi in deroga alle distanze minime fissate

per la sicurezza e regolarità dell'attività di coltivazione delle

cave, appare sicuramente funzionale a queste ultime finalità e

dotato di una rilevanza del tutto interna alla disciplina della

materia delle cave e torbiere.

4. - Posto che le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105

del d.P.R. n. 128 del 1959, originariamente spettanti al prefetto,

sono ora attribuite, in forza degli artt. 9 e 62 del d.P.R. n. 616

del 1977, alle regioni, ne consegue l'illegittimità delle circolari

del Ministro dell'interno n. 10.126555/12982 del 7 luglio 1980 e del

Ministro dell'industria, commercio e artigianato n. 380984 dell'11

novembre 1981, nelle parti in cui affermano la competenza statale ad

adottare le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105 del d.P.R.

n. 128 del 1959 sull'erroneo presupposto della loro presunta

attinenza alla pubblica sicurezza. Per tali parti esse vanno,

pertanto, annullate.

Per gli stessi motivi debbono considerarsi illegittimi e, come

tali, oggetto di annullamento gli atti della Commissione di controllo

sull'amministrazione della Regione Veneto - nn. 3318 e 3319 del 17

marzo 1983 - con i quali sono stati annullati, rispettivamente, il

decreto 1° marzo 1983, n. 392, e quello, in pari data, n. 393,

adottati dal Presidente della Giunta regionale del Veneto per

autorizzare il compimento di scavi ravvicinati, ai sensi degli artt.

104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959.