Sentenza n. 101/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 26 luglio 1996 e depositato in cancelleria il 9 agosto successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro della sanità 15 dicembre 1995, n. 592, recante il

"Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della

tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini" ed iscritto al n. 22

del registro conflitti 1996;

Visto l'atto di Costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'Avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in riferimento all'art. 14, commi 2 e 3, del decreto del

Ministro della sanità 15 dicembre 1995, n. 592, recante "Regolamento

concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi

negli allevamenti bovini e bufalini", per violazione dell'art. 9-bis

della legge 30 aprile 1976, n. 397, introdotto dall'art. 5, comma 1,

del d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230, degli artt. 31 e 66 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, e degli artt. 5, 11, 117 e 118 della

Costituzione.

Premesso che il comma 1, dell'art. 14 del decreto ministeriale

prevede che il Ministro della sanità possa dichiarare ufficialmente

indenne da tubercolosi bovina il territorio delle singole province,

di una o più regioni, qualora tutti gli allevamenti siano sottoposti

a controllo ufficiale e il 99,8 per cento degli allevamenti risulti

ufficialmente indenne durante l'anno, la ricorrente ritiene la

disposizione di cui al comma 2 - secondo la quale per il 1995 è

sufficiente che la percentuale di infezione sia inferiore all'1 per

cento, calcolato sulla base di tutti gli allevamenti riscontrati

infetti durante l'anno - irragionevole e contrastante con il diritto

comunitario, per come attuato in forza del d.P.R. n. 230 del 1992: la

percentuale di infezione dovrebbe, infatti, essere calcolata sul

totale degli allevamenti esistenti a fine anno, non già sul totale

accertato nel corso dell'intero anno, rivelandosi in caso contrario

"penalizzante per l'intera Regione", in considerazione del continuo

"assottigliamento" delle aziende di allevamento.

Quanto al comma 3 - secondo il quale una regione può essere

dichiarata ufficialmente indenne da tubercolosi solo qualora tutte le

sue province godano di tale qualifica - la ricorrente rileva che nel

d.P.R. n. 230 del 1992, attuativo del diritto comunitario, la base

di riferimento territoriale per la dichiarazione di indennità da

malattie infettive del bestiame è la regione, restando la provincia

una mera articolazione amministrativa della stessa.

Precisato che le competenze regionali in materia di profilassi

igienico-sanitaria degli allevamenti, anche ove si considerino

meramente delegate ai sensi del d.P.R. n. 616 del 1977, dovrebbero

pur sempre ritenersi difendibili in sede di conflitto di

attribuzione, in quanto necessariamente integrative di quelle

conferite alla regione in materia di agricoltura (atteso che si

collocano a cavallo tra l'agricoltura e la sanità), la difesa della

ricorrente lamenta che le disposizioni del decreto ministeriale

compromettano tali competenze, in quanto "colpiscono profondamente il

settore della produzione lattiero-casearia e della carne da macello

in Lombardia, impedendo alla Regione di adottare i provvedimenti

necessari per la ripresa e lo sviluppo del settore".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

infondato.

La Regione ricorrente non contesta, ad avviso dell'Avvocatura, che

il decreto impugnato sia stato emesso dal Ministro nell'ambito delle

attribuzioni assegnate all'amministrazione centrale in materia di

profilassi sanitaria contro le malattie del bestiame, i cui effetti

possono ripercuotersi sull'intero territorio nazionale, ma censura

soltanto la non conformità dei commi 2 e 3 dell'art. 14 alla

normativa comunitaria e a quella nazionale di attuazione: così

facendo, però, essa deduce vizi di legittimità dell'atto che non

possono essere proposti in sede di conflitto di attribuzione, ma che

sono, semmai, denunciabili in altra sede.

Inoltre, la materia della profilassi delle malattie diffusive del

bestiame, delegata ai sensi dell'art. 7 della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, non può essere attratta per connessione nella competenza

regionale concernente l'agricoltura; non devono, infatti, essere

confusi gli interessi, da un lato, alla sanità del bestiame, e

dall'altro, alla conservazione dello stesso.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Lombardia ha

depositato una memoria che sottolinea come in sede di conflitto tra

Stato e regioni ben possono essere invocate a parametro disposizioni

di rango subcostituzionale, purché si tratti di norme poste a tutela

dell'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ricorre per conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in relazione all'art. 14, commi 2 e 3, del

decreto del Ministro della sanità 15 dicembre 1995, n. 592, recante

il "Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione

della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini".

L'art. 14 del menzionato regolamento prevede, al comma 1, che il

Ministro della sanità possa dichiarare ufficialmente indenne da

tubercolosi bovina il territorio delle singole province, di una o

più regioni, qualora tutti gli allevamenti siano sottoposti a

controllo e il 99,8 per cento degli allevamenti risulti ufficialmente

indenne durante l'anno. Il comma 2 del medesimo art. 14, oggetto del

conflitto, dispone che per tutto il decorso anno 1995, al fine di

consentire agli uffici interessati il graduale adeguamento alla

disposizione contenuta nel comma 1, per la concessione della

qualifica di territorio "ufficialmente indenne" è sufficiente che la

percentuale di infezione sia inferiore all'1 per cento, calcolato

sulla base di tutti gli allevamenti riscontrati infetti durante

l'anno. Il comma 3, anch'esso oggetto del conflitto, stabilisce

infine che una regione può essere dichiarata ufficialmente indenne

da tubercolosi solo qualora tutte le sue province godano di tale

qualifica.

Secondo la Regione ricorrente, le menzionate disposizioni,

contenute nei commi 2 e 3, violerebbero la propria sfera di autonomia

costituzionalmente garantita in quanto sarebbero in contrasto con

l'art. 9-bis della legge 30 aprile 1976, n. 397, introdotto dall'art.

5, comma 1, del d.P.R. 1 marzo 1992, n. 230, nonché con gli artt. 31

e 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e con gli artt. 5, 11, 117 e

118 della Costituzione.

2. - Il ricorso non è fondato.

3. - La Regione ricorrente espone vari argomenti tutti rivolti a

sostenere l'affermato contrasto delle norme contenute nei commi 2 e 3

dell'art. 14 del regolamento ministeriale con disposizioni

legislative regolanti, anche in attuazione di direttive comunitarie,

il potere di dichiarare "ufficialmente indenni" da tubercolosi

determinate zone di territorio nazionale.

Nella specie, non si controverte sulla spettanza di tale potere ma

sulle modalità del suo esercizio tramite l'impugnato regolamento

ministeriale, modalità che si sostiene essere illegittime e, per

questo, lesive delle attribuzioni regionali.

Poiché, tuttavia, il giudizio su conflitto di attribuzione attiene

alla definizione degli ambiti di competenza dello Stato e delle

regioni ed è quindi rivolto principalmente alla dichiarazione circa

la spettanza delle attribuzioni costituzionali contestate (artt. 41 e

38 della legge 11 marzo 1953, n. 87), occorre esaminare l'esistenza

di attribuzioni della Regione ricorrente nella materia oggetto di

disciplina da parte del regolamento stesso.

3.1. - In conformità con quanto costantemente previsto, a partire

dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, a norma dell'art. 6, lettera b),

della legge 23 dicembre 1978, n. 833, rientrano nella competenza

dello Stato, in quanto attribuzioni eccedenti l'ambito delle

politiche regionali, la "profilassi delle malattie infettive e

diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione obbligatoria o

misure quarantenarie, nonché gli interventi contro le epidemie e le

epizoozie". Tale competenza statale si collega anche alle

responsabilità che lo Stato stesso assume sul piano dei rapporti

internazionali, responsabilità di cui è menzione nella lettera a)

dello stesso art. 6 della legge n. 833 del 1978.

Alla stregua delle norme ricordate, l'evidenza della cui ratio non

è contestata dalla ricorrente, alle regioni non spettano competenze

ascrivibili alle loro proprie attribuzioni costituzionali. Invece, a

norma dell'art. 7, primo comma, lettera a), della stessa legge n. 833

del 1978, alle regioni è delegato l'esercizio delle funzioni

amministrative concernenti "la profilassi", delle malattie infettive

e diffusive, di cui al precedente art. 6, lettera b)", ma non anche

di quelle relative agli "interventi contro le epidemie e le

epizoozie", funzioni oggetto delle contestate norme del regolamento

ministeriale in questione.

Indipendentemente dal problema della difendibilità in sede di

conflitto di attribuzione delle funzioni regionali delegate, dalla

disciplina richiamata risulta quindi che le funzioni di cui si

discute non rientrano in esse, attenendo non a compiti di profilassi

veterinaria, ma a interventi di natura programmatoria spettanti allo

Stato, quali sono le dichiarazioni di ufficiale indennità dalla

tubercolosi bovina e bufalina di determinate porzioni del territorio.

Tali dichiarazioni ufficiali di indennità rappresentano un elemento

essenziale che condiziona l'attuazione degli interventi facenti capo

"al piano nazionale di profilassi della tubercolosi bovina", previsto

dagli artt. 1 e 23, comma 1, del regolamento in questione. Per il

tramite dei "piani triennali di eradicazione", di competenza

regionale, previsti a loro volta dall'art. 23, comma 2, il piano

nazionale persegue "l'obiettivo di eradicare in tre anni la

tubercolosi dagli allevamenti bovini e bufalini, ai fini della tutela

della salute pubblica e della protezione degli allevamenti

ufficialmente indenni", per mezzo delle "misure sanitarie da

applicare agli allevamenti bovini e bufalini dell'intero territorio

nazionale", che il regolamento stesso disciplina.

Risulta così che alla Regione ricorrente non spettano, rispetto

alle attribuzioni oggetto di contestazione, competenze proprie, e

nemmeno delegate. Cosicché, per la parte che attiene alla difesa

delle funzioni regionali in materia di sanità, il ricorso è

infondato.

3.2. - Ad uguale conclusione negativa deve giungersi anche con

riguardo all'argomentazione prospettata dalla Regione con riferimento

alle proprie attribuzioni in materia di agricoltura. La ricorrente,

dall'asserita illegittimità dei commi 2 e 3 dell'art. 14 del

regolamento ministeriale in questione, ritiene violate le proprie

attribuzioni in tale materia, in base alla premessa che l'intervento

statale finalizzato all'eradicazione della tubercolosi bovina e

bufalina presenta caratteri materiali misti, attenendo tanto alla

sanità quanto all'agricoltura (materia nella quale, a norma

dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, è da ricomprendersi la

zootecnia, come affermato dalla sentenza n. 123 del 1992 di questa

Corte).

Ma, anche nell'ipotesi in cui, in linea di principio, si fosse

disposti a seguire questa prospettazione (che risulta peraltro

contraddetta dalle sentenze di questa Corte, che

dall'agricoltura-zootecnia tengono nettamente distinta la

zooprofilassi: ancora sentenza n. 123 del 1992 e sentenza n. 124 del

1994), in concreto non è dato vedere rispetto a quali attribuzioni

regionali si manifesterebbe, come conseguenza dell'illegittimità

delle norme regolamentari contestate, la lesione lamentata dalla

Regione ricorrente. Essa, senza alcun passaggio argomentativo idoneo

a identificare le attribuzioni difese per mezzo del conflitto,

asserisce che l'applicazione delle norme che stanno all'origine del

conflitto colpisce il settore della produzione lattiero-casearia e

della carne da macello in Lombardia, impedendo alla Regione di

adottare i provvedimenti necessari per la ripresa e lo sviluppo del

settore.

Ma da una formula genericamente assertiva come quella ora riferita,

dalla quale non è dato identificare le attribuzioni che la

ricorrente assume violate, non derivano i tratti giuridici necessari

e sufficienti affinché il contrasto tra la Regione e lo Stato possa

configurarsi come conflitto costituzionale. E pertanto, anche a

questo riguardo, il ricorso risulta privo di fondamento.