Sentenza n. 101/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 23 aprile 1985 e riapprovata il 21 giugno 1985 dal Consiglio

regionale della Regione Sardegna (avente per oggetto "Interpretazione

autentica degli artt. 15 e 31 della legge regionale 1 agosto 1975, n.

33" - Compiti della Regione nella programmazione), promosso con ricorso

del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato l'11 luglio 1985,

depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al n. 27 del

registro ricorsi 1985.

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il Giudice

relatore Antonio La Pergola;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il ricorrente, e

l'avv. Giuseppe Guarino per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato l'11 luglio 1985, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato, ha promosso giudizio di legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge della Regione Sardegna approvata il 23

aprile 1985, riapprovata il 21 giugno 1985 e comunicata il 26 giugno

successivo ("Interpretazione autentica degli artt. 15 e 31 della legge

regionale l'agosto 1975, n. 33"), in riferimento all'art. 3, primo

comma, dello Statuto speciale della Regione (legge cost. 26 febbraio

1948, n. 3).

L'Avvocatura premette che la legge regionale 1 agosto 1975, n. 33,

concernente "Compiti della Regione nella programmazione", ha istituito,

all'art. 15, l'ufficio regionale del piano economico e dell'assetto

territoriale: in particolare, il terzo comma della citata norma dispone

che l'emananda legge regionale sull'ordinamento e le funzioni

dell'ufficio Così istituito - oltre a stabilire le modalità per

l'attribuzione ad esso del personale qualificato del centro regionale

di programmazione, la cui assunzione sia stata deliberata prima

dell'entrata in vigore della legge statale 24 giugno 1974, n. 268, e di

altro personale regionale - dovrà prevedere anche "i criteri per il

transito nei ruoli regionali del personale dell'Ufficio di assistenza

tecnica e della Segreteria tecnica del Comitato di coordinamento la cui

assunzione sia stata deliberata anteriormente all'entrata in vigore

della legge 24 giugno 1974, n. 268".

Il provvedimento legislativo approvato dal Consiglio regionale il

23 aprile 1985, rinviato dal Governo con telegramma del 22 maggio 1985

ai sensi del primo comma dell'art. 33 dello Statuto speciale di

autonomia, ed approvato di nuovo dal Consiglio regionale il 21 giugno

1985 con la maggioranza prescritta dal secondo comma dello stesso

articolo, dispone, al primo comma, che "sono fatte salve le assunzioni

deliberate dall'Amministrazione regionale antecedentemente all'entrata

in vigore della legge 24 giugno 1974, n. 268, per il personale degli

uffici regionali di assistenza tecnica e sociale e della Segreteria

tecnica del Comitato di coordinamento"; il secondo comma aggiunge che

"conseguentemente sono fatti salvi i regolamenti e i provvedimenti

adottati fino all'entrata in vigore della presente legge

dall'Amministrazione regionale relativi allo stato giuridico e al

trattamento economico del personale di cui al precedente comma".

Ciò premesso, l'Avvocatura deduce che le censure formulate con il

telegramma di rinvio, sulle quali il Governo intende insistere nel

presente giudizio, concernono essenzialmente il secondo comma

dell'articolo unico della legge impugnata. Ad avviso dell'Avvocatura,

la norma, che fa salvi "non meglio individuati regolamenti e

provvedimenti già adottati", relativi allo stato giuridico ed al

trattamento economico del personale precario degli uffici regionali di

assistenza tecnica e sociale e della Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento, "offre supporto normativo e forza di legge a situazioni

e disposizioni non chiaramente definite", e Così si pone in contrasto

con il principio della certezza del diritto.

Questo, conclude l'Avvocatura, è un principio dell'ordinamento e

quindi, ai sensi della prima parte dell'art. 3 dello Statuto speciale,

costituisce un limite della potestà legislativa regionale.

2. - La Regione Sardegna, in persona del Presidente pro tempore, si

è costituita nel presente giudizio e chiede che il ricorso sia

dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.

Premesso che l'art. 3, lett. a, dello Statuto speciale per la

Sardegna attribuisce ad essa una potestà legislativa primaria ed

esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici e degli enti

amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del

personale", la difesa della Regione espone che, nell'esercizio di detta

competenza, la legge regionale n. 33 del 1975 aveva stabilito la

disciplina di alcuni uffici, prevedendo, fra l'altro, al terzo comma

dell'art. 15, che una futura legge avrebbe dovuto stabilire i criteri

per il transito nei ruoli regionali del personale dell'Ufficio

regionale di assistenza tecnica e della Segreteria tecnica del Comitato

di coordinamento la cui assunzione era stata deliberata

antecedentemente all'entrata in vigore della legge 24 giugno 1974, n.

268; nonché, nel secondo comma dell'art. 31, che le spese occorrenti

per il mantenimento, fino all'entrata in vigore della legge di cui

all'art. 15, del centro regionale di programmazione, dell'ufficio

regionale di assistenza tecnica e della Segreteria tecnica del Comitato

di coordinamento, avrebbero fatto carico ai titoli di spesa indicati

dal primo comma dello stesso art. 31.

Invero, prosegue la Regione, l'Ufficio regionale di assistenza

tecnica e la Segreteria tecnica del Comitato di coordinamento, e il

relativo personale, erano già stati fatti oggetto di provvedimenti

della Giunta regionale (dd.P.G.R. nn. 47 e 48 del 23 luglio 1968 e

successive modifiche), sulla base di una previsione legislativa

contenuta nell'art. 19, sesto comma, della legge statale 11 giugno

1962, n. 588 (Piano straordinario di rinascita della Sardegna) e

nell'art. 3 della legge regionale 11 luglio 1962, n. 7. A causa, però,

della non perspicuità di tale disciplina legislativa - e dei problemi

che ne erano conseguiti, specie in relazione al rapporto di impiego del

personale di quegli uffici - la Regione aveva integrato la disciplina

precedente con i citati artt. 15 e 31 della legge n. 33 del 1975,

istituendo l'Ufficio del piano economico e prevedendo l'inquadramento

nei ruoli regionali del personale già in servizio presso l'Ufficio

regionale di assistenza tecnica e la Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento: con ciò doveva ritenersi confermata la legittimità

degli atti amministrativi precedenti, concernenti il personale degli

uffici ora indicati, fra cui i citati decreti n. 47 e n. 48 del 1968.

Allo scopo, infine, di superare ogni residua incertezza

interpretativa, il Consiglio regionale ha voluto dettare, con la legge

ora impugnata, alcune disposizioni di interpretazione autentica dei

più volte citati artt. 15 e 31 della legge n. 33 del 1975.

Tutto ciò premesso in punto di fatto, la difesa della Regione

deduce, innanzitutto, l'inammissibilità del ricorso sotto un duplice

profilo. In primo luogo, ad avviso della Regione, non vi è

corrispondenza tra il motivo del rinvio ed il motivo del ricorso,

com'è invece inderogabilmente richiesto dalla unitarietà del

procedimento di controllo delle leggi regionali (è richiamata da

ultimo la sentenza della Corte n. 72 del 1985): mentre, infatti, l'atto

di impugnativa denuncia una presunta violazione dell'art. 3 dello

Statuto per il mancato rispetto di un principio dell'ordinamento,

l'atto di rinvio non aveva denunciato la violazione di una specifica

disposizione statutaria o di altra norma di rango costituzionale,

limitandosi a lamentare genericamente il contrasto con il "principio

della certezza del diritto". La genericità della formulazione del

rinvio era tale, prosegue la Regione, che da esso non era dato di

desumere quale fosse la norma costituzionale violata, se il principio

della certezza del diritto fosse stato assunto come un principio avente

di per sé rango costituzionale, o se fosse invece un principio

generale dell'ordinamento statale: al limite poteva dubitarsi se

quella contenuta nell'atto di rinvio fosse una censura di

incostituzionalità. La violazione, pertanto, dell'art. 3 dello Statuto

è stata formulata per la prima volta nel ricorso, venendo Così a

mancare la necessaria corrispondenza di genere a specie tra atto di

rinvio e ricorso.

Ulteriore motivo di inammissibilità del ricorso discenderebbe,

poi, dall'assoluta indeterminatezza della censura prospettata, là dove

si afferma che la disciplina impugnata offrirebbe "supporto normativo e

forza di legge a situazioni e disposizioni non chiaramente definite":

in realtà, secondo la Regione, dal tenore letterale dell'articolo

unico censurato è fin troppo chiaro che ciò cui la legge ha voluto

dare supporto normativo sono i regolamenti e i provvedimenti già

adottati ed aventi quale oggetto - definitivo ed inequivoco - lo stato

giuridico ed economico del personale degli Uffici regionali di

assistenza tecnica e sociale e della Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento assunto anteriormente all'entrata in vigore della legge

n. 268/1974. Poiché sono chiaramente queste, e non altre, le

situazioni disciplinate dalla legge, ciò che risulta non chiaramente

definito è il ricorso del Governo, che sarebbe, quindi, inammissibile

per l'indeterminatezza dell'oggetto della questione.

La Regione deduce, comunque, l'infondatezza del ricorso nel merito.

Innanzitutto, essa rileva che i principi dell'ordinamento giuridico

dello Stato, che l'art. 3 dello Statuto pone come limiti alla potestà

legislativa regionale, sono principi normativi: ma tale non è il

principio della certezza del diritto, che costituisce piuttosto un

valore, una esigenza del sistema, che non può assurgere a parametro

autonomo del giudizio di costituzionalità delle leggi. Come la Corte

ha rilevato nella sentenza n. 31/1983, la chiarezza del dettato

legislativo contribuisce alla certezza del diritto e "riduce le

occasioni di controversie"; proprio per ciò l'incertezza del dettato

legislativo non costituisce di per sé un vizio della legge, ma può

soltanto far emergere un diverso ed autonomo vizio, che non è però

enunciato nel ricorso in esame.

In ogni caso, prosegue la Regione, le censure concernenti i dubbi e

le incertezze che deriverebbero dalla disciplina impugnata in realtà

non hanno alcun fondamento. Innanzitutto la legge censurata è una

legge di interpretazione autentica: è pertanto singolare che il

Governo, mentre non ha a suo tempo manifestato dubbi o censure nei

confronti degli artt. 15 e 31 della legge n. 33 del 1975, impugni ora

per i motivi anzidetti una legge che, per definizione, ha lo scopo

proprio di chiarire e risolvere dubbi o incertezze interpretativi di

una legge preesistente. A parte ciò, la censura del Governo, secondo

cui la legge in esame farebbe salvi "non meglio individuati regolamenti

e provvedimenti amministrativi già adottati", sarebbe non solo

palesemente infondata, ma del tutto gratuita e pretestuosa, essendo

evidente che i regolamenti e i provvedimenti amministrativi che "sono

fatti salvi", pur non singolarmente richiamati, sono tuttavia

chiaramente individuabili per relationem in base al tenore letterale

dei primi due commi dell'articolo unico impugnato. Si tratta, cioè, di

atti formali già esistenti, regolarmente repertoriati

dall'Amministrazione, ed individuabili senza alcuna incertezza: d'altra

parte l'elencazione di ogni singolo atto nel testo della legge sarebbe

stata palesemente incongrua e contraria ad ogni più elementare

principio di tecnica legislativa.

3. - Nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1986 il giudice La

Pergola ha svolto la relazione e l'Avvocatura dello Stato e la difesa

della Regione Sardegna hanno ribadito le conclusioni già adottate. Considerato in diritto :

1. - Forma oggetto di censura nel presente giudizio l'articolo

unico della legge approvata, ai sensi dell'art. 33 dello Statuto

speciale per la Sardegna, dal Consiglio di quella Regione, il 21 giugno

1985. Tale legge detta l'interpretazione autentica degli artt. 15 e 31

di altra legge regionale (1 agosto 1975, n. 33). Il terzo comma

dell'art. 15 ed il secondo comma dell'art. 31 della legge anzidetta -

dispone, infatti, la norma impugnata - devono essere intesi nel senso

che sono fatte salve le assunzioni deliberate dall'Amministrazione

regionale antecedentemente all'entrata in vigore della legge 24 giugno

1974, n. 268 e relative al personale dell'Ufficio di assistenza tecnica

e sociale regionale e della Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento. Conseguentemente, son fatti salvi i provvedimenti e i

regolamenti adottati fino all'entrata in vigore della legge censurata

dall'Amministrazione regionale, in ordine allo stato giuridico del

personale sopra menzionato.

Le censure formulate a suo tempo dal Governo con il telegramma di

rinvio (del 22 maggio 1985), dopo la prima approvazione del

provvedimento legislativo in esame, la quale risale al 23 aprile 1985,

ora riproposte nel ricorso del Presidente del Consiglio, concernono

essenzialmente la disposizione che - afferma l'Avvocatura dello Stato -

fa salvi "non meglio individuati" regolamenti e provvedimenti già

adottati, e relativi allo stato giuridico e al trattamento del

personale precario degli anzidetti uffici regionali. La norma impugnata

offrirebbe supporto normativo e forza di legge a situazioni e

disposizioni non chiaramente definite. Si assume dall'Avvocatura dello

Stato che essa risulti in contrasto con il principio della certezza del

diritto: il quale costituirebbe un principio dell'ordinamento e, per

ciò stesso, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale di autonomia,

un limite della potestà legislativa regionale, la cui inosservanza è

dedotta in questa sede.

2. - La difesa della Regione eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità del ricorso. L'eccezione non può, tuttavia, essere

condivisa.

In primo luogo, è da escludere che difetti la prescritta

corrispondenza tra i motivi del rinvio della legge al Consiglio

regionale e il motivo del ricorso successivamente proposto avanti alla

Corte. Il telegramma di rinvio, pur non facendo espresso e puntuale

riferimento all'articolo dello Statuto che qui si assume violato, aveva

indicato con sufficiente chiarezza come motivo di censura la violazione

del principio della certezza del diritto: il che, come si è detto,

costituisce il motivo fatto valere con l'impugnativa poi proposta dallo

Stato. Anche alla stregua della pregressa giurisprudenza di questo

Collegio, gli estremi dell'ammissibilità del ricorso sono quindi,

sotto il profilo in esame, fuor di dubbio soddisfatti. Va del pari

disatteso l'altro rilievo della difesa della Regione, secondo cui la

censura prospettata peccherebbe di indeterminatezza, al punto di

lasciare assolutamente imprecisato l'oggetto della questione: questo

perché grazie al suo tenore letterale, la disposizione censurata

sarebbe "fin troppo chiara" nell'individuare i regolamenti e i

provvedimenti fatti salvi mediante la legge di interpretazione

autentica. L'osservazione testé riferita concerne, invero, non

l'ammissibilità, ma il merito della questione, di cui la Corte deve

ora occuparsi.

3. - La questione non è fondata.

La legge impugnata detta l'interpretazione autentica delle

disposizioni contenute negli artt. 15 e 31 della legge regionale 1

agosto 1975, n. 33. Tali norme erano rispettivamente dirette, l'art. 15

ad istituire l'Ufficio regionale del piano economico e dell'assetto

territoriale, l'art. 31 a indicare i mezzi per la copertura delle spese

occorrenti per il personale e il funzionamento del Centro regionale di

programmazione. Le spese previste fanno carico, com'è ivi stabilito,

ai titoli istituiti ai sensi dell'art. 5 della legge 11 giugno 1962, n.

588, e ad altri titoli di spesa, da istituire ai sensi dell'art. 2

della legge 24 giugno 1974, n. 268; agli stessi titoli sono imputate

le spese occorrenti per il mantenimento, oltre che del Centro regionale

di programmazione, dell'Ufficio regionale di assistenza tecnica e della

Segreteria tecnica del Comitato di coordinamento, fino all'entrata in

vigore della legge prevista nell'art. 15. Quest'ultima disposizione

demanda ad una successiva legge regionale l'ordinamento e le funzioni

dell'ufficio regionale del piano economico e dell'assetto territoriale,

nonché la disciplina delle modalità di attribuzione allo stesso

ufficio del personale qualificato del Centro regionale di

programmazione, la cui assunzione sia stata deliberata antecedentemente

all'entrata in vigore della legge 24 giugno 1974, n. 268, e di altro

personale regionale (art. 15, secondo comma). Sempre nell'art. 15, al

terzo comma, è previsto che la legge regionale, alla quale si rinvia,

debba porre i criteri per il transito nei ruoli regionali del personale

dell'Ufficio regionale di assistenza tecnica e della Segreteria tecnica

del Comitato di coordinamento, sempre che la relativa assunzione sia

stata deliberata prima dell'entrata in vigore della legge n. 268 del

1974, sopra richiamata.

Le statuizioni di cui la legge in esame interpreta il disposto

concernono, dunque, il personale dell'Ufficio di assistenza tecnica e

sociale in agricoltura e della Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento, la cui assunzione era stata deliberata dalla Regione in

conformità di regolamenti adottati con decreti del Presidente della

Giunta. Si tratta, precisamente, del d.P.G. 23 luglio 1968, n. 47 e

successive modificazioni, che riguarda l'Ufficio di assistenza tecnica

in agricoltura e del d.P.G. 23 luglio 1968, n. 48 e successive

modificazioni, che concerne la Segreteria tecnica del Comitato di

coordinamento. Gli anzidetti regolamenti contengono la disciplina degli

uffici in parola, regolano sia lo stato giuridico sia il trattamento

economico del personale, e definiscono il relativo rapporto di impiego

con l'amministrazione regionale. I successivi interventi del

legislatore regionale, che hanno messo capo, prima alla legge oggetto

di interpretazione, poi a quella sottoposta all'esame della Corte,

incidono quindi su situazioni pregresse, costituite sulla base della

produzione regolamentare della Regione.

Ora, il vizio di illegittimità denunziato in questa sede

discenderebbe dal non avere il legislatore regionale definito le

situazioni e disposizioni alle quali si vuol conferire il sostegno

della forza di legge. Questa, e non altra, è la ragione per la quale

è invocato in giudizio il disposto statutario che - assume il

ricorrente - annovererebbe la certezza del diritto tra i principi, ai

quali la legge regionale deve conformarsi. Ma il problema se la

certezza del diritto si configuri come principio vincolante per il

legislatore regionale - in questo caso, nella sfera della sua

competenza primaria - potrebbe porsi, va subito detto, solo in quanto

la disposizione censurata mancasse, in effetti, di determinare le

situazioni ed i provvedimenti fatti salvi. Così non accade, tuttavia,

nella presente controversia. L'articolo unico della legge in esame

stabilisce al primo comma a quali assunzioni deliberate

dall'Amministrazione regionale vien fatto riferimento in sede di

interpretazione autentica. Il secondo comma del medesimo articolo, in

cui è posta la clausola di salvezza dei regolamenti e provvedimenti

adottati dall'Amministrazione regionale, rinvia al primo comma e ne

integra, per quel che qui interessa, il disposto. Deve trattarsi del

personale di quei determinati uffici indicati nella stessa legge: e

cioè, come si è detto, dell'Ufficio regionale di assistenza tecnica e

sociale e della Segreteria tecnica del Comitato di coordinamento. Le

assunzioni fatte salve, insieme con i conseguenti atti

dell'Amministrazione regionale, sono quelle antecedenti all'entrata in

vigore della legge n. 268 del 1974, anch'essa puntualmente indicata in

sede di interpretazione autentica. Sotto ogni profilo, dunque, le

previsioni della legge impugnata risultano chiaramente determinate ai

fini della presente indagine. Il che basta ad escludere la fondatezza

del ricorso proposto dallo Stato.