Sentenza n. 101/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta provinciale di

Bolzano con ricorso notificato il 10 aprile 1964, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 23 successivo ed iscritto al

n. 5 del Registro ricorsi 1964, per conflitto di attribuzione tra la

Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto Adige sorto a seguito

del decreto 28 gennaio 1964, n. 7, del Presidente della Giunta

regionale del Trentino Alto Adige, con il quale si è proceduto alla

costituzione per il triennio 1964-1966 del Comitato provinciale della

caccia per la Provincia di Bolzano.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione

Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 21 ottobre 1964 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Provincia di Bolzano, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per la

Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 28 gennaio 1964, n. 7, il Presidente della Giunta

regionale Trentino-Alto Adige ha proceduto alla costituzione per il

triennio 1964-1966 del Comitato provinciale della caccia per la

Provincia di Bolzano, con riferimento all'art. 82 del T. U. sulla

caccia n. 1016 del 1939, nonché alle norme statutarie attributive alla

Regione stessa della competenza in materia. La Giunta provinciale di

Bolzano ha sollevato, nei confronti di detto provvedimento, conflitto

di attribuzione mediante ricorso depositato il 23 aprile 1964, con la

rappresentanza in giudizio dell'avvocato Giuseppe Guarino, allegando

come unico motivo di impugnativa la violazione dell'art. 13 dello

Statuto regionale, in relazione all'art. 37 del D.P.R. 10 giugno 1955,

n. 987.

A sostegno deduce che la Regione, pur essendo titolare (a tenore

dell'art. 4, n. 11, dello Statuto) della competenza legislativa

primaria in materia di caccia, non l'ha ancora esercitata, sicché sono

tuttavia in vigore nel suo territorio le leggi statali, secondo dispone

l'art. 92. E poiché il decreto delegato del Presidente della

Repubblica del 10 giugno 1955, n. 987, all'art. 37, in applicazione del

principio del decentramento, ha trasferito la competenza della

formazione dei Comitati provinciali per la caccia dal Ministro

dell'agricoltura (al quale era assegnata in virtù del citato art. 82)

ai presidenti delle giunte provinciali, è da ritenersi che tale

trasferimento debba trovare applicazione anche nei confronti delle

Provincie con ordinamento speciale, come quella di Bolzano. Per essa

anzi la competenza in parola trova uno specifico fondamento

costituzionale nell'art. 13, secondo comma, dello Statuto, secondo cui

restano ferme le attribuzioni delle Provincie che siano loro

riconosciute dalle "leggi in vigore". Espressione quest'ultima da

intendere riferita alla vigenza delle leggi stesse, non già al momento

in cui lo Statuto è divenuto operante, bensì a quello nel quale si è

reso possibile l'esercizio delle attribuzioni dalle medesime previste.

Pertanto, dovendosi il provvedimento impugnato ritenere

esplicazione di un potere del quale la Regione non era più titolare,

perché passato alla competenza propria ed esclusiva della Provincia,

se ne chiede l'annullamento.

Si è costituito in giudizio il Presidente della Giunta regionale,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e questa,

con deduzioni depositate il 30 aprile 1964, resiste al ricorso,

sostenendo in via preliminare, la sua inammissibilità in quanto il

vizio che si imputa al provvedimento impugnato si concreta, ove

sussista, nella violazione di una legge ordinaria, qual'è il decreto

delegato n. 987 del 1955. Né diversamente può ritenersi sulla base

dell'invocato art. 13 in quanto questo non trova alcuna applicazione

alla fattispecie. Ciò perché, alla stregua del suo primo comma, la

competenza in materia di caccia non è compresa fra quelle assegnate

alla Provincia, e nessuna deviazione a tale ripartizione di competenze

può argomentarsi dal secondo comma, anzitutto per la considerazione

che l'eccezionale mantenimento che esso dispone delle attribuzioni

prima spettanti alle Provincie è limitato a quelle fra esse previste

dalle leggi in vigore alla data di emanazione dello Statuto, e

secondariamente per effetto del limite che lo stesso comma pone al

mantenimento predetto, consistente nella sua compatibilità con le

norme statutarie, che è invece da escludere per effetto del citato

art. 4, n. 11.

Né infine potrebbe farsi ricorso all'ultimo comma perché la

delega alla Provincia ivi prevista riguarda funzioni proprie dello

Stato, di cui questo liberamente dispone, sicché nessuna

legittimazione la Provincia avrebbe per validamente impugnare un atto,

che, se mai, invaderebbe non già la propria sfera di competenza bensì

quella statale.

Nel merito deduce l'infondatezza del ricorso e richiama all'uopo la

sentenza di questa Corte n. 11 del 1959, che ebbe ad affermare

l'inapplicabilità al territorio delle Regioni a statuto speciale delle

leggi sul decentramento delle funzioni statali di interesse locale:

principio che del resto risulta chiaramente affermato dagli artt. 4 e 5

della legge delega n. 150 del 1953, nonché dell'art. 73 del decreto

delegato. Aggiunge che all'epoca della emanazione della predetta

legge-delega erano state già emanate le norme di attuazione delle

disposizioni statutarie in materia di caccia, e pertanto, essendo

all'atto della sua entrata in vigore già passate alla Regione le

funzioni in detta materia, non potevano più essere oggetto del

decentramento provinciale previsto per le altre rimaste allo Stato.

Infine fa rilevare che la Provincia di Bolzano gode di competenze

costituzionalmente determinate, sicché si rende possibile nei suoi

confronti non già un decentramento delle funzioni stesse, ma

eventualmente solo una loro delega da parte della Regione.

Con memoria depositata l'8 ottobre la difesa della Provincia

precisa che la norma dell'art. 13 invocata è solo quella del secondo

comma, e svolge le considerazioni già enunciate nel ricorso circa la

interpretazione da dare alla formula "leggi in vigore"; interpretazione

che troverebbe sostegno nel suo coordinamento con l'art. 92, secondo

cui si applicano tutte le leggi statali emanate nelle materie

considerate nello Statuto fino a quando la Regione o le Provincie non

abbiano altrimenti disposto. Pertanto, finché la Regione non avrà

emanato proprie leggi nella materia de qua, non può considerarsi

abilitata ad esercitare le corrispondenti funzioni amministrative;

tenuto anche conto che, contrariamente a quanto assume l'Avvocatura, le

norme di attuazione emanate nel 1951 non hanno operato il trasferimento

degli organi e delle competenze dallo Stato alla Regione, ma hanno solo

fissato criteri e disposto limiti all'esercizio della potestà

legislativa in materia di caccia, senza assumere quel contenuto

"puntuale" che, secondo le statuizioni della sentenza n. 45 del 1961 di

questa Corte, si rende necessario per effettuare il passaggio delle

competenze.

Ugualmente infondate le deduzioni che l'Avvocatura trae dalla

sentenza n. 11 del 1959, perché non tengono conto della differenza

esistente fra lo Statuto della Sardegna, alla cui interpretazione detta

pronuncia si riferiva, e lo Statuto del Trentino-Alto Adige, costituita

dalla presenza solo in questo ultimo della specifica disposizione del

citato art. 13. Sicché non è esatto conferire carattere di

assolutezza al principio della limitazione dell'efficacia delle norme

sul decentramento alle sole Regioni a statuto ordinario, dovendosi

invece aver riguardo alla particolarità della disciplina dettata per

ciascuna delle Regioni a statuto speciale. Nulla in contrario può

ricavarsi dall'art. 73 del decreto delegato n. 987, che fa salvezza

della competenza attribuita nella materia in discorso alle Regioni a

statuto speciale, perché, fino a quando questa competenza non sia

stata esercitata, rimane il potere di intervento della Provincia di

Bolzano, sulla base del già invocato art. 13, destinato ad esplicare i

suoi effetti durante tutto il periodo di inerzia del legislatore

regionale. Si osserva poi come, così prospettato il fondamento

giuridico del conflitto sollevato, viene a cadere l'eccezione di

inammissibilità che si fa derivare dal presunto carattere ordinario e

non costituzionale della violazione dell'art. 37 del decreto

presidenziale n. 987. Si aggiunge che, ad escludere la riferita

eccezione, vale anche la considerazione della differenza da porre fra

la nozione di conflitto di attribuzione valevole nel campo del diritto

amministrativo e quella che ricorre nei confronti del diritto

costituzionale. In questo ultimo infatti rientrano non solo i conflitti

sorgenti nel caso di manifesto dissenso sull'applicazione delle norme

di competenza, ma anche gli altri risultanti implicitamente dalla

interpretazione che si dia in ordine all'ampiezza delle rispettive

sfere delle attribuzioni di organi o enti.

Pertanto, ammesso pure, ciò che non è, che, allo stato della

legislazione, la Regione fosse ritenuta competente ad esercitare poteri

amministrativi in materia di caccia, illegittimo apparirebbe

l'esercizio stesso in quanto volto ad impedire quello di altro

soggetto, fornito di garanzia costituzionale, qual'è la Provincia

ricorrente.

Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato in termine una

memoria, nella quale insiste nella sollevata eccezione di

inammissibilità. Ciò nella considerazione che, a differenza di quanto

avviene per i ricorsi promossi dalle Provincie contro leggi della

Regione, ammissibili, secondo la giurisprudenza di questa Corte, anche

se non denunciano una violazione della sfera della loro competenza

costituzionale, i conflitti di attribuzione possono essere promossi

solo per quest'ultimo motivo.

Nella specie ciò non si verifica perché la invasione di

competenza denunciata riguarderebbe, se pur sussistesse, una sfera di

competenza che né è costituzionale, né è stata costituzionalizzata

dall'art. 13, come risulta dalle considerazioni già enunciate nelle

deduzioni. Vengono poi ribaditi i motivi che conducono a ritenere

infondato il ricorso e si contesta l'esattezza di quanto affermato

dalla difesa della Provincia facendo rilevare, in contrario, come il

trasferimento alla Regione delle funzioni e degli uffici che

appartenevano al Ministero dell'agricoltura sia già avvenuto. Ed

infine si riafferma l'inapplicabilità alle Regioni a statuto speciale

delle norme sul decentramento delle funzioni statali, come risulta dai

lavori preparatori della legge delegante e come è stato riconosciuto

da questa Corte con le sentenze nn. 19 del 1956 e 11 del 1959. Conclude

richiamandosi alle conclusioni enunciate nelle deduzioni. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura

dello Stato non è da accogliere. Non è infatti esatto che il ricorso

della Provincia di Bolzano deduca un vizio di illegittimità ordinaria

anziché costituzionale; ciò perché la pretesa fatta valere al

riconoscimento della competenza all'esercizio della potestà

amministrativa nella materia che è stata oggetto del provvedimento

impugnato non è, come si afferma, fondata sull'art. 37 della legge

delegata 10 giugno 1955, n. 987 (che, in applicazione del principio

di decentramento, trasferisce dal Ministero dell'agricoltura ai

Presidenti provinciali la funzione della formazione dei Comitati

provinciali per la caccia), bensì sull'art. 13, comma terzo, della

legge costituzionale n. 5 del 1948 di approvazione dello Statuto

Trentino-Alto Adige, secondo il quale sono mantenute alle due Provincie

di Trento e Bolzano le attribuzioni loro conferite dalle leggi in

vigore: articolo che viene dalla Provincia interpretato nel senso di

comprendere fra quelle conservate anche le attribuzioni per le quali il

conferimento sia avvenuto successivamente all'emanazione dello Statuto.

Sicché, alla stregua di tale interpretazione, il citato art. 37 deve

considerarsi non già fonte del potere rivendicato, ma solo norma

integrativa del contenuto dell'art. 13, venendo esso ad aggiungere una

nuova competenza alle altre, genericamente indicate da quest'ultimo con

riferimento alla loro vigenza in un determinato momento, e che erano

state anch'esse assegnate con leggi ordinarie.

Nulla può dedursi in contrario da quest'ultima circostanza, che

cioè i poteri in parola siano derivati da norme non fornite di rango

costituzionale, poiché funzione dell'art. 13 è stata appunto, sempre

sulla base dell'interpretazione fatta valere, di conferire tale rango

alle medesime.

Ricorrono pertanto i requisiti necessari all'insorgere di un

conflitto di attribuzione, che, rivolto com'è a tutela della sfera di

competenza che si asserisce discendente da una legge costituzionale,

deve trovare in questa Corte l'organo di decisione.

2. - Nel merito il ricorso è da ritenere infondato.

Essendo pacifico che la Regione non aveva ancora, all'atto

dell'emanazione del provvedimento impugnato, emesso proprie norme nella

materia della caccia, affidata alla competenza esclusiva sua propria

dall'art. 4, n. 11, dello Statuto, si tratta di accertare se fosse a

quell'epoca avvenuto il passaggio ad essa delle attribuzioni di

carattere amministrativo, il cui esercizio rimane condizionato solo

alla emanazione di apposite norme di attuazione. La difesa della

Provincia non contesta il fatto che norme di tal genere siano venute in

vita con il D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, ma sostiene che gli artt. 20

e 21 di tale decreto, i soli che sarebbero stati dedicati alla materia

della caccia, difettano di quel sufficiente grado di

"puntualizzazione", che, secondo è stato ritenuto dalla Corte con la

sentenza n. 45 del 1961, deve essere richiesto affinché si renda

possibile in concreto l'effettivo svolgimento delle competenze

amministrative da trasferire. A parte la considerazione che l'esigenza

fatta valere dalla Corte con la invocata pronuncia riguardava il

coordinamento dei poteri regionali con quelli statali, necessario a

disporsi tutte le volte che la materia trasferita alla Regione lo

richieda, è da rilevare che il citato decreto presidenziale n. 574 non

si è limitato a porre, con gli artt. 20-22, i criteri ed i limiti per

l'esercizio della potestà normativa regionale in ordine alla caccia,

ma ha anche dettato, sotto il titolo XVI, le norme sul passaggio degli

uffici, dei servizi e del personale dallo Stato alla Regione ed alle

Provincie, e particolarmente all'art. 86 ha stabilito che, con

decorrenza dal primo giorno del mese successivo a quello di entrata in

vigore del decreto stesso, venivano trasferite alla Regione, per

l'esercizio delle potestà amministrative previste dal primo comma

dell'art. 13 dello Statuto, gli ispettorati provinciali

dell'agricoltura nonché gli altri uffici ivi elencati, e

contemporaneamente veniva a cessare la competenza nel territorio della

Regione stessa dell'Ispettorato compartimentale dell'agricoltura per le

Venezie.

Pertanto, non sorgendo dubbi né sull'abilitazione acquisita dalla

Regione all'effettiva esplicazione dell'attività amministrativa nel

campo coperto dall'esclusività della competenza legislativa ad essa

conferita dall'art. 4, n. 11 (caccia e pesca), né sull'appartenenza a

tale attività del provvedimento denunciato, viene a cadere ogni valido

fondamento alla pretesa della Provincia.

Quale che sia l'interpretazione da dare all'art. 13, nella parte in

cui fa riferimento alle "leggi vigenti", ed anche ammesso che in tale

categoria debbano farsi rientrare le norme statali sopravvenute, rimane

insuperabile l'ostacolo alla pretesa stessa proveniente dalla

condizione posta dall'articolo predetto per rendere possibile il

mantenimento di attribuzioni provinciali, consistente nella

"compatibilità" delle medesime con le norme statutarie. Condizione che

deve farsi valere indipendentemente dal tempo del conferimento delle

attribuzioni stesse, essendo chiaro che essa operi tanto riguardo a

quelle anteriori all'entrata in vigore dello Statuto, nel senso di

determinare l'estinzione, quanto alle altre che leggi ordinarie

sopravvenute avessero genericamente attribuito alle amministrazioni

provinciali, nel senso di precludere ogni loro efficacia nell'ambito

della Regione Trentino-Alto Adige. Sicché, se si riconoscesse

l'invocata estensione alla Provincia di Bolzano del decentramento

attuato con l'art. 37 del D.P.R. n. 987 del 1955, si verrebbe a

sottrarre alla Regione una parte delle funzioni amministrative ad essa

spettanti a tenore dello Statuto.

Una volta precisato l'esatto significato dell'art. 13, secondo

comma, la controversia in esame appare prospettabile negli stessi

termini di quella decisa da questa Corte con la sentenza n. 11 del

1959, nella quale venne messo in rilievo come le norme sul

decentramento (secondo si desume anche dagli artt. 4 e 5 della legge

delega n. 150 del 1953, e 73 del decreto delegato n. 987 del 1955)

dovessero trovare applicazione solo nelle Regioni a statuto ordinario.