Sentenza n. 1003/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

l'8 settembre 1987, depositato in Cancelleria il 17 settembre 1987 ed

iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1987, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268

pubblicato nel supplemento ordinario n. 2 della Gazzeta Ufficiale

n.160 dell'11 luglio 1987 contenente "Norme risultanti dalla

disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985-87,

relativo al comparto del personale degli enti locali", e all'accordo

sindacale recepito nel medesimo decreto;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'Avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

RITENUTO IN FATTO

1.- Con ricorso notificato l'8 settembre 1987 la Regione Lombardia

ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione al d.P.R.13 maggio 1987 n. 268, contenente "Norme

risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il

triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti

locali" nonché avverso l'accordo sindacale recepito nel decreto

stesso.

La Regione Lombardia ricorda che il d.P.R. 5 maggio 1986 n. 68 -

oggetto di precedente impugnativa da parte della stessa Regione

(confl. n. 26/86) - nel definire i comparti di contrattazione

collettiva ai sensi dell'art. 5 della legge 28 marzo 1983 n. 93,

aveva individuato, all'art. 4, un unico comparto comprendente,

insieme con il personale delle Regioni e degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti, anche il personale dei Comuni, delle

Province, delle Comunità montane e di altri soggetti, determinando,

di conseguenza, la negoziazione di un accordo sindacale unico per

categorie non omogenee.

Successivamente, l'accordo per il triennio 1985-1987 relativo al

comparto unico previsto dall'art. 4 del d.P.R. n. 68/1986 è stato

effettivamente negoziato (in data 28 aprile 1987) e la disciplina

prevista dall'accordo è stata recepita con il d.P.R. 13 maggio 1987

n. 268 di cui è causa.

2.- Ad avviso delle Regione Lombardia tale accordo ed il relativo

d.P.R. si palesano lesivi dell'autonomia regionale e, pertanto, in

relazione ad essi viene sollevato nuovo conflitto di attribuzioni per

quattro diversi motivi.

In primo luogo la ricorrente rileva come il d.P.R. n. 268, oggi

impugnato, si fondi sugli artt. 4 e 10 del d.P.R. n. 68 del 1986,

oggetto di precedente conflitto di attribuzioni: dall'illegittimità

delle disposizioni del d.P.R. n. 68/1986 deriverebbe,

conseguenzialmente, anche l'illegittimità dell'accordo sindacale di

cui è causa e del d.P.R. n. 268 del 1987.

In secondo luogo, la Regione osserva che la disciplina

dell'accordo sindacale, recepita nel d.P.R. n. 268 del 1987, è una

disciplina unica, che, riservando un trattamento sostanzialmente

identico al personale regionale ed a quello degli altri enti pubblici

ricompresi nel comparto, tende a determinare "un assorbimento delle

Regioni nell'ambito del comparto degli enti locali" con evidente

lesione dell'autonomia regionale. E ciò soprattutto in

considerazione della circostanza che la disciplina in questione è

frutto di una negoziazione sindacale nella quale le Regioni sono

state in posizioni minoritaria nell'ambito della stessa delegazione

di parte pubblica. Per effetto di tale situazione si sarebbe

verificato un "appiattimento" della disciplina del personale

regionale, ulteriormente accentuato dalla sproporzione numerica

esistente fra il personale delle Regioni ordinarie e il personale dei

Comuni e delle Province.

Sotto un terzo profilo, la Regione ricorrente evidenzia che la

costituzione di un unico comparto per le Regioni ed altri enti ha

inciso, alterandole, sulle procedure previste dall'art. 10 della

legge quadro n. 93 del 1983 per l'applicazione degli accordi.

Infatti, mentre le norme risultanti dagli accordi per il personale

degli enti locali e degli altri enti pubblici devono - ai sensi degli

artt. 6, 7 e 8 della legge n. 93 del 1983 - essere recepite ed

emanate con apposito decreto del Presidente della Repubblica, la

disciplina risultante dall'accordo per le Regioni dovrebbe, invece,

ai sensi dell'art. 10 della stessa legge quadro, essere approvata e

adeguata con provvedimenti regionali. Osserva in proposito la Regione

che il recepimento nell'unico d.P.R. n. 268/1987 dell'accordo

sindacale relativo all'intero comparto ha avuto l'effetto di

inserire, fra accordo e provvedimenti regionali, un nuovo atto (il

decreto presidenziale) non previsto dalla legge e tale da invadere la

competenza regionale in quanto produttivo ex se di norme direttamente

efficaci, quanto meno in via suppletiva, anche nei confronti delle

Regioni e del loro personale.

Con un quarto motivo, infine, la Regione Lombardia contesta

numerose disposizioni del d.P.R. n. 268 del 1987 (e precisamente

quelle contenute nei commi terzo e settimo dell'art. 8, nel terzo

comma dell'art. 18, negli artt. 22, 26 e 28, terzo comma) dal momento

che le stesse presenterebbero contenuti normativi ed organizzativi

estranei alle materie demandate agli accordi sindacali dall'art. 3

della legge n. 93 e tali da investire materie riservate, ai sensi

dell'art. 2 della stessa legge, alla competenza legislativa

regionale.

Sulla base di queste argomentazioni la ricorrente chiede a questa

Corte: a) di dichiarare che non spetta allo Stato stipulare l'accordo

unico sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto di

cui all'art. 4 del d.P.R. n. 268 del 1986, comprendente anche il

personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse

dipendenti, né deliberare ed emanare le norme risultanti dalla

disciplina prevista dall'accordo medesimo, norme contenute nel d.P.R.

13 maggio 1987, n. 268, e conferire a tali norme efficacia nei

riguardi del personale delle Regioni e degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti; e conseguentemente annullare il d.P.R.

13 maggio 1987, n. 268, l'accordo in esso recepito, e ogni altro atto

ad essi preliminare, nella parte in cui si riferiscono al personale

delle Regioni e degli enti pubblici non economici da essa dipendenti;

b) in subordine, di dichiarare che non spetta allo Stato recepire in

decreto del Presidente della Repubblica le norme risultanti dalla

disciplina del predetto accordo sindacale, per il triennio 1985-1987,

per la parte in cui si riferiscono al personale delle Regioni e degli

enti pubblici da esse dipendenti, e conseguentemente annullare il

d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, nella parte in cui si riferisce a tale

personale; c) in ogni caso, in subordine, di dichiarare che non

spetta allo Stato stipulare accordi sindacali ed emanare le norme

derivanti dalla relativa disciplina per regolare materie riservate

alla legge regionale e comunque alla Regione, e conseguentemente

annullare il d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, e l'accordo in esso

recepito, nelle parti in cui contengono la disciplina di materie

riservate alle leggi regionali e comunque alle Regioni, secondo

quanto specificato nei motivi del ricorso.

3.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Dopo alcune contestazioni di fatto e dopo un accenno all'esigenza

di una approfondita riflessione sulla impugnabilità, mediante

ricorso per conflitto di attribuzione, di un accordo sindacale e del

d.P.R. di recepimento dell'accordo stesso l'Avvocatura, sul merito

del ricorso, osserva che, mentre il primo motivo contiene un semplice

richiamo della materia del contendere di una precedente controversia,

il secondo motivo - concernente l'eccessiva omologazione della

disciplina dell'impiego pubblico regionale con quella dell'impiego

pubblico locale - sembrerebbe più un argomento a sostegno del

precedente ricorso n. 26 del 1986 che una doglianza autonoma:

risulterebbe, infatti, arduo scorgere, nella omogeneità sostanziale

di normative risultanti da un accordo sindacale, una invasione della

"sfera di competenza costituzionale" della ricorrente, giacché la

lamentata omogeneità, di per sé, non atterrebbe al riparto delle

attribuzioni tra Stato e Regione. Di qui la non ammissibilità della

doglianza.

In ordine al terzo motivo di ricorso - incentrato su di una

pretesa alterazione, ad opera del d.P.R. n. 268 del 1987, del

procedimento di approvazione degli accordi sindacali previsto

dall'art. 10 della legge quadro n. 93 del 1983 - il Presidente del

Consiglio fa rilevare che le espressioni usate nell'art. 1, terzo

comma, del d.P.R. n. 268 si limitano ad una mera "indicazione

descrittiva" dell'accordo, senza alcuna possibilità di alterare il

procedimento previsto della legge quadro. In definitiva - a giudizio

della Presidenza - sull'art. 1 del d.P.R. n. 268/1987 sarebbe

impossibile fondare "una doglianza di invasione di attribuzione

procedimentale regionale": attribuzione che, del resto, - proprio in

quanto solo "procedimentale" e riconosciuta solo da legge ordinaria

dello Stato - non sarebbe neppure costituzionalmente garantita.

Del quarto motivo del ricorso - che non riguarda l'intero d.P.R.

n. 268 ma solo talune disposizioni in esso contenute - la Presidenza

sostiene l'inammissibilità (per quanto attiene alle censure riferite

a statuizioni già poste dal d.P.R. n. 68 del 1986) e, comunque,

l'infondatezza.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede pertanto che il

ricorso sia dichiarato (almeno in parte) inammissibile e comunque

infondato.

4.- In prossimità dell'udienza di discussione la Regione

Lombardia ha prodotto memoria, per ribadire e sviluppare le tesi

enunciate nel ricorso. CONSIDERATO IN DIRITTO

1.- La Regione Lombardia impugna, in sede di conflitto di

attribuzioni, il d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 recante "Norme

risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il

triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti

locali", nonché l'accordo sindacale recepito nel medesimo decreto.

Ad avviso della Regione tale decreto e l'accordo sottostante si

presenterebbero illegittimi e invasivi della sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantita alla ricorrente per il fatto: a) di

essere stati adottati in esecuzione del d.P.R. 5 maggio 1986 n. 68,

concernente la determinazione dei comparti di contrattazione

collettiva, anche esso contestato nella legittimità mediante un

precedente ricorso (primo motivo); b) di avere formulato una

disciplina unificata per settori del pubblico impiego non omogenei,

assorbendo e "appiattendo" la posizione del personale regionale in

quella del personale degli altri enti locali non dotati di pari

autonomia (secondo motivo); c) di avere esteso alle Regioni a statuto

ordinario l'efficacia del decreto presidenziale di approvazione

dell'accordo, in violazione del procedimento previsto dall'art. 10

della legge-quadro sul pubblico impiego (terzo motivo); d) di avere

introdotto una disciplina per vari aspetti invasiva della riserva di

legge regionale fissata dall'art. 2 della legge quadro (quarto

motivo).

2.- Va innanzitutto rilevata l'inammissibilità del conflitto

proposto nei confronti dell'accordo sindacale relativo al comparto

del personale regionale e degli enti locali, stipulato, per il

triennio 1985-1987, in data 28 aprile 1987 e successivamente recepito

nel decreto presidenziale n. 268.

L'accordo in questione, in sé considerato, al pari degli altri

strumenti di contrattazione collettiva regolati dalla legge quadro

sul pubblico impiego, si caratterizza, infatti, come atto a struttura

contrattuale alla cui formazione hanno concorso, attraverso l'apporto

paritario delle rispettive delegazioni, sia la pubblica

amministrazione che le organizzazioni sindacali: esso, pertanto, ove

si prescinda dal suo recepimento in uno strumento normativo

unilaterale riferibile alla sfera statale - non è tale da poter

assumere le connotazioni di quell'"atto dello Stato" alla cui

presenza invasiva risulta condizionata la proposizione del conflitto

da parte regionale (art. 39 legge 11 marzo 1953 n. 87).

3.- Va inoltre affermata l'infondatezza dei primi due motivi del

ricorso.

Ambedue tali motivi mirano, infatti, nella sostanza, ad affermare

l'illegittimità del d.P.R. n. 268 del 1987 come conseguenziale alla

asserita illegittimità del decreto n. 68 del 1986, nella parte

concernente la definizione del comparto unico che ha raggruppato il

personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse

dipendenti con il personale dei Comuni, delle Province, delle

Comunità montane e di altri enti locali e funzionali. Senonché il

ricorso in precedenza proposto dalla stessa Regione Lombardia avverso

il decreto n. 68 del 1986 (confl. n. 26 del 1986) è stato da questa

Corte, con sentenza n. 1001 in data 12 ottobre 1988, dichiarato

inammissibile, per difetto di una lesione attuale alla sfera di

autonomia costituzionalmente garantita alla Regione. La mancata

caducazione del d.P.R. n. 68 del 1986 rende, pertanto, infondate le

censure proposte nel presente ricorso come conseguenziali

all'asserita illegittimità del comparto unico tracciato dallo stesso

decreto.

4.- Risulta, invece, fondato il terzo motivo del ricorso,

concernente la violazione da parte del d.P.R. n. 268 del 1987 del

procedimento regolato dall'art. 10 della legge quadro al fine del

conferimento di efficacia agli accordi sindacali previsti per il

personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici

dipendenti.

Il decreto impugnato, nel recepire il contenuto degli accordi

stipulati in data 28 aprile 1987, ha esteso la propria efficacia a

tutte le diverse categorie di personale richiamate nell'art. 4 del

d.P.R. n. 68 del 1986 e pertanto anche al personale regionale e degli

enti dipendenti: il dato risulta con certezza sia dalla formulazione

letterale dell'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 268 del 1987 sia

dal contenuto dello stesso decreto, che in varie norme richiama

istituti e norme chiaramente riferibili solo od anche al personale

regionale e degli enti dipendenti.

Questa estensione di efficacia della disciplina contrattuale,

operata mediante decreto del Presidente della Repubblica, contrasta

peraltro con la procedura di recepimento degli accordi sindacali

fissata nell'art. 10 della legge n. 93, dove, con riferimento agli

accordi da applicare nei confronti del personale delle Regioni a

statuto ordinario e degli enti pubblici non economici da esse

dipendenti, nel mentre si richiama la procedura fissata nel

precedente art. 6, si esclude, invece, espressamente l'applicabilità

dell'ultimo comma di tale norma, concernente il recepimento degli

accordi sindacali mediante decreto del Capo dello Stato. Né, per

superare tale contrasto, potrebbe ritenersi sufficiente il

riferimento all'art. 10 della legge n. 93 ed al provvedimento

regionale di approvazione degli accordi contenuto nell'art. 1, terzo

comma, del decreto impugnato: tale richiamo, se da un lato conferma

la necessità, sanzionata dall'art. 10 della legge n. 93, di un

provvedimento regionale di approvazione, anche ai fini

dell'adeguamento degli accordi ai singoli ordinamenti regionali,

dall'altro non è tale da precludere l'efficacia diretta e immediata

del decreto presidenziale di cui è causa nei confronti del personale

delle Regioni e degli enti da esse dipendenti. Secondo l'impianto

della disciplina posta dal d.P.R. n. 268 del 1987 il decreto

presidenziale viene, pertanto, a caratterizzarsi come atto interposto

tra gli accordi sindacali ed il provvedimento di approvazione

regionale, introducendo nel procedimento di formazione della

disciplina dell'impiego regionale una fase che l'art.10 della legge

n. 93 non solo non prevede ma espressamente esclude. Questa fase

potrebbe, invero, condizionare indebitamente la sfera dell'autonomia

costituzionalmente garantita alla Regione nella materia in esame,

attraverso vincoli di contenuto che lo stesso decreto presidenziale

potrebbe essere in grado di determinare nei confronti del successivo

provvedimento regionale.

Deve essere quindi affermata - secondo le richieste formulate

dalla Regione sotto la lettera b) delle proprie conclusioni - la non

spettanza allo Stato del potere di recepire, con decreto del

Presidente della Repubblica, la disciplina posta dall'accordo con

riferimento al personale delle Regioni e degli enti da esse

dipendenti, con la conseguente dichiarazione d'illegittimità del

decreto di cui è causa nella parte in cui ha esteso la propria

efficacia a tale personale.

5.- L'inefficacia del decreto n. 268 del 1987 nei confronti del

personale della Regione e degli enti da essa dipendenti, che viene a

conseguire alla dichiarazione della sua parziale illegittimità,

rende inammissibili, per difetto di interesse, le censure formulate

nel quarto motivo, che investono contenuti specifici dello stesso

decreto.