Sentenza n. 100/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Toscana riapprovata il 26 settembre 1989 dal Consiglio regionale,

avente per oggetto: "Disposizioni per il controllo ed il contenimento

della spesa", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 16 ottobre 1989, depositato in cancelleria il

26 ottobre 1989 ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 1989;

Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;

Udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

l'avv. Alberto Predieri per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 ottobre 1989, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Toscana

riapprovata il 26 settembre 1989 e recante "Disposizioni per il

controllo ed il contenimento della spesa", per violazione degli artt.

5, 81, 117 e 119 della Costituzione, "integrati dalle sentenze n. 219

del 1984 e n. 407 del 1989 della Corte costituzionale e dai principi

stabiliti dalla legge statale 29 dicembre 1988, n. 554 e dall'art. 19

della legge statale 29 marzo 1983, n. 93, nonché dagli indirizzi di

cui all'art. 12 del d.P.R. 23 agosto 1988, n. 395".

Rileva l'Avvocatura Generale dello Stato che la legge n. 554 del

1988, al fine del contenimento della spesa pubblica, ha posto severi

limiti alle assunzioni di personale, tra cui, in particolare, quelli

stabiliti dagli artt. 1, commi quarto e nono, e 5, comma terzo,

secondo i quali rispettivamente: "tutte le predette assunzioni

possono effettuarsi a condizione che sia stata data attuazione alla

disciplina della mobilità prevista dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n.

325"; "le amministrazioni possono assumere personale per esigenze

stagionali, temporanee e straordinarie nei limiti della spesa media

annuale sostenuta nell'ultimo triennio allo stesso titolo"; "le

regioni provvedono ad attivare i processi di mobilità tra il

personale delle regioni, degli enti pubblici non economici dipendenti

dalle Regioni e delle unità sanitarie locali in ambito regionale".

Ciò premesso, l'Avvocatura deduce che l'art. 2 della delibera

legislativa in esame, nel testo approvato il 12 aprile 1989, non

considerava affatto la disciplina della mobilità. In seguito al

rinvio governativo all'art. 2 è stato aggiunto un quinto comma, il

quale però considera detta disciplina solo parzialmente: si fa

infatti riferimento soltanto all'obbligo (strumentale) di

"attivazione" della mobilità, e non anche alla "condizione" di

"attuazione" della mobilità stessa.

Inoltre, i commi secondo e quarto dello stesso art. 2 pongono

limiti individuati, rispettivamente, nell'80 per cento delle

"assunzioni allo stesso titolo effettuate nell'anno 1988", ed in

misura pari al "limite già stabilito per l'anno 1988'; laddove il

limite della spesa media nell'ultimo triennio (di cui alle sopra

richiamate norme statali) è di tutt'altra conformazione, in quanto

diluisce le eventuali peculiari vicende del solo 1988 e di fatto

comporta, tenuto conto dell'aumento del costo del lavoro, una

riduzione del personale.

Aggiunge il ricorrente che la caducazione del secondo comma

dell'art. 2 trascina con sé anche quella del primo periodo del terzo

comma dello stesso articolo (periodo che sarebbe del resto esso pure

non coerente con la legge n. 554/88); ed analogo discorso vale per il

primo comma, per quanto esso è subordinato alla "attuazione" (non

solo "attivazione") della mobilità.

L'Avvocatura conclude rilevando che l'"interesse nazionale" non

soltanto ha connotato la citata legge n. 554/88, ma - una volta

ravvisato dal Parlamento - si è anche tradotto in un vincolo

costituzionalmente rilevante per il legislatore regionale.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana, la quale

chiede che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non

fondate.

Sussisterebbero innanzitutto, ad avviso della resistente, due

motivi di inammissibilità: da un lato, mancherebbe la necessaria

corrispondenza tra motivi del rinvio e motivi del ricorso, in quanto

l'atto di rinvio si limita a denunciare un contrasto tra la norma

regionale e quella statale senza attribuire a quest'ultima carattere

di principio fondamentale e senza richiamare norme costituzionali che

sarebbero state violate, alle quali si fa riferimento (unitamente a

quelle di cui alla legge n. 93/83 e al d.P.R. n. 395/88) soltanto nel

successivo ricorso; dall'altro, se, come sostiene l'Avvocatura, è

l'interesse nazionale - in quanto posto a base della legge n. 554/88

- a fondare le censure del Governo, la questione non sarebbe di

legittimità costituzionale, ma di contrasto di interessi, con

conseguente obbligo di promuovere la questione di merito dinanzi alle

Camere ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della Costituzione.

Nel merito, prosegue la Regione, le questioni non sono fondate.

Innanzitutto, non è chiaro come e perché l'eventuale - e

peraltro inesistente - discostarsi della Regione da quanto stabilito

nella legge n. 554 possa comportare una violazione degli artt. 5, 81

e 119 della Costituzione, né alcuna indicazione al riguardo è

fornita nell'atto di rinvio o nel ricorso. Quanto alle altre norme

richiamate nel ricorso, l'art. 12 del d.P.R. n. 395/88 contiene una

disposizione il cui contenuto non è invocabile nella fattispecie, in

quanto implica l'autonomo esercizio di poteri da parte delle regioni;

la legge n. 554 del 1988 e l'art. 19 della legge n. 93/83 contengono

invece disposizioni che si impongono all'attività legislativa

regionale in quanto attengono al principio della mobilità del

personale del pubblico impiego, cui la Corte ha riconosciuto natura

di principio fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione.

Conseguentemente, una censura di illegittimità costituzionale può

essere conferente solo se lamenta la violazione di detto principio:

ma la modificazione apportata dal Consiglio regionale a seguito del

rinvio governativo esclude che possa continuare a parlarsi di

violazione degli artt. 5, 81 e 119 della Costituzione e dell'art. 12

del d.P.R. 395/88.

Ma neppure sussiste la violazione dell'art. 117 della

Costituzione. Essa non sussiste per l'anno 1990 (in quanto i principi

di cui alla legge n. 554 valgono per il solo 1989), ma neppure per il

1989, dal momento che con il quinto comma aggiunto all'art. 2

(secondo cui "la Regione effettua le assunzioni di cui al primo comma

previa attivazione delle procedure di mobilità di cui ai commi

secondo e terzo dell'art. 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 554") la

Regione si è sostanzialmente adeguata ai rilievi del Governo,

stabilendo appunto che non si sarebbe proceduto ad alcuna assunzione

se non dopo le suddette operazioni di mobilità. Quanto al distinguo

introdotto dall'Avvocatura tra "attivazione" ed "attuazione" della

mobilità, la Regione ne sostiene l'infondatezza, in quanto il

temporaneo blocco delle assunzioni è per l'appunto l'effetto che

conseguirebbe all'entrata in vigore della legge regionale e, inoltre,

il termine "attivazione" dei processi di mobilità è quello usato

proprio dall'art. 5 della legge n. 554.

Identiche considerazioni valgono, prosegue la Regione, in ordine

alla censura relativa al primo comma dell'art. 2.

Quanto, poi, ai commi secondo e quarto dello stesso articolo,

anch'essi oggetto di censura, la resistente afferma che, a parte il

fatto che tali disposizioni impongono una contrazione di un quinto

delle assunzioni straordinarie rispetto all'anno precedente e la

impongono anche per il 1990 (e quindi anche oltre le previsione della

legge n. 554), il nono comma dell'art. 1 della citata legge nazionale

non è applicabile alle regioni nella sua interezza, in quanto si

riferisce alle amministrazioni, che sono diverse dalle regioni, come

risulta dal primo comma dello stesso art. 1 ed è stato ritenuto da

questa Corte nella sentenza n. 410 del 1989; al massimo, l'art. 1

nono comma può valere come disposizione di principio in ordine alle

esigenze stagionali, senza che tutte le previsioni puntuali e

concrete costituiscano vincolo assoluto per le regioni.

Infine, in ordine alla censura relativa al terzo comma dell'art.

2, la Regione ne deduce l'inammissibilità, in quanto non contenuta

nell'atto di rinvio, e comunque l'infondatezza, poiché la diversità

di contenuto e di oggetto (nonché di ambito temporale di

riferimento) della norma impugnata rispetto al comma secondo ne

esclude l'automatica caducazione a seguito della caducazione di

quest'ultimo, come dedotto dall'Avvocatura.

3. - Nell'imminenza dell'udienza ha depositato memoria la Regione

Toscana, sviluppando le argomentazioni già svolte e insistendo nelle

conclusioni formulate nell'atto di costituzione. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei

ministri solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 2

della legge della Regione Toscana riapprovata il 26 settembre 1989

(intitolata "Disposizioni per il controllo ed il contenimento della

spesa"), in riferimento agli artt. 5, 81, 117 e 119 della

Costituzione.

Le censure avverso la norma impugnata - la quale, in particolare,

detta disposizioni in materia di assunzioni di personale - sono

sostanzialmente due: la prima concerne il quinto comma (aggiunto a

seguito del rinvio governativo del 12 maggio 1989) in quanto

subordina le assunzioni di personale indicate nel primo comma

all'obbligo della sola "attivazione" delle procedure di mobilità di

cui all'art. 5 della legge statale 29 dicembre 1988, n. 554, anziché

alla "attuazione" della mobilità stessa, secondo il principio

contenuto nell'art. 1 della medesima legge n. 554; la seconda

concerne i commi secondo e quarto nella parte in cui individuano il

limite per le assunzioni di personale straordinario per gli anni 1989

e 1990 in modo difforme da quanto disposto dalla predetta legge

statale (art. 1, comma nono): in particolare, laddove quest'ultima

indica il limite della "spesa media annuale sostenuta nell'ultimo

triennio allo stesso titolo", le impugnate disposizioni stabiliscono,

per la Regione, gli organismi di ricerca e gli enti dipendenti dalla

Regione, l'obbligo di ridurre le assunzioni di detto personale "in

misura non inferiore al 20 per cento rispetto alle assunzioni allo

stesso titolo effettuate nell'anno 1988", e, per gli enti turistici

regionali, la possibilità di assumere personale per esigenze

stagionali, temporanee o straordinarie "nel limite già stabilito per

l'anno 1988".

I restanti commi primo e terzo dell'art. 2, infine, dovrebbero,

secondo il ricorrente, seguire la sorte di quelli direttamente

oggetto di censura, in quanto ad essi strettamente collegati.

2. - La Regione Toscana solleva due eccezioni di inammissibilità.

In primo luogo mancherebbe la necessaria corrispondenza tra i motivi

del ricorso e quelli precedentemente indicati nell'atto di rinvio,

nel quale il Governo si limitava a denunciare un contrasto tra legge

regionale e normativa statale, senza attribuire a quest'ultima

carattere di principio fondamentale e senza menzionare le norme

costituzionali che sarebbero state violate. In secondo luogo, poiché

la stessa Avvocatura dello Stato invoca a fondamento del ricorso

l'interesse nazionale che connota la legge n. 554 del 1988, la

questione sollevata sarebbe in realtà di merito e non di

legittimità costituzionale, con conseguente promovibilità della

stessa dinanzi alle Camere ai sensi dell'art. 127, ultimo comma,

della Costituzione.

Le eccezioni vanno entrambe rigettate.

Quanto alla prima, va ricordato il costante orientamento di questa

Corte secondo cui per il rispetto del principio della corrispondenza

tra motivi di rinvio e motivi di impugnazione è sufficiente che con

l'atto di rinvio la regione sia posta in condizione di comprendere la

sostanza delle censure prospettate, al fine di poter consapevolmente

assumere le proprie decisioni di fronte ai rilievi del Governo (da

ultimo, sentt. nn. 38, 102 e 561 del 1989); nella specie, non vi è

dubbio - e di ciò del resto la Regione stessa si è resa ben conto

modificando l'originaria stesura della norma censurata - che

dall'atto di rinvio si evincesse chiaramente (pur nella sua

imperfetta formulazione) che alle invocate disposizioni della legge

n. 554 del 1988 andasse attribuita, ad avviso del Governo, la natura

di norme di principio, con conseguente implicita violazione dell'art.

117 della Costituzione (ed a questo profilo, come si dirà in

seguito, va circoscritto lo stesso ricorso, a prescindere dal

richiamo, non motivato, degli altri parametri suindicati).

In ordine alla seconda eccezione di inammissibilità, va osservato

che, a parte l'accenno contenuto nel ricorso all'interesse nazionale

posto a base della legge n. 554 del 1988, il ricorso stesso si fonda

sulla pretesa violazione di regole sancite in norme costituzionali

espressamente richiamate: ciò è sufficiente ad escludere che la

questione in esame possa annoverarsi tra quelle di merito anziché di

legittimità, in quanto le prime sono le questioni per la cui

risoluzione è invocato un parametro non codificato in alcuna

disposizione costituzionale (cfr. sent. n. 991 del 1988).

3.1. - Le questioni non sono fondate.

Va premesso che entrambe le censure vanno esaminate, come già

accennato, sotto l'esclusivo profilo della presunta violazione

dell'art. 117 della Costituzione per asserita lesione di norme di

principio contenute nella legge n. 554 del 1988, poiché in ciò va

individuata, al di là di altre disposizioni di rango costituzionale

o ordinario invocate, la sostanza del ricorso statale.

Passando all'esame della prima questione (secondo l'ordine del

ricorso), la Corte ha già ritenuto, nelle sentenze nn. 219 del 1984

e 407 del 1989, che il criterio della mobilità del personale del

pubblico impiego (art. 19 della legge 29 marzo 1983, n. 93)

costituisce un principio fondamentale della materia e che la legge 29

dicembre 1988, n. 554 ha il fine essenziale di dare concreta

attuazione al principio stesso ed è pienamente legittima là dove

(art. 5) impone anche alle regioni l'obbligo di effettuare i processi

di mobilità nel loro ambito.

Va anche riconosciuto, a questo punto, che il criterio della

antecedenza delle operazioni di mobilità rispetto alle assunzioni di

personale - già ritenuto da questa Corte perfettamente ragionevole e

coerente nella citata sentenza n. 407 del 1989 -, pur espressamente

enunciato nella legge n. 554 (art. 1, quarto comma) con riferimento

ad enti diversi dalle regioni e dagli enti da queste dipendenti,

costituisce un evidente e logico corollario del principio della

mobilità, che deve quindi essere rispettato anche dalle regioni.

Ciò posto, è tuttavia da ritenersi che la Regione Toscana, con

l'aggiungere il quinto comma dell'art. 2 in sede di riesame a seguito

del rinvio governativo, si sia sostanzialmente adeguata a

quest'ultimo, disponendo che le assunzioni dovessero avvenire "previa

attivazione delle procedure di mobilità". Il termine "attivazione"

esprime effettivamente un concetto diverso da quello del termine

"attuazione", richiamando il primo propriamente l'atto dell'avviare,

dell'iniziare e il secondo quello del realizzare; ma l'uso, sia pur

improprio, dell'anzidetto termine nella norma in discussione non

esclude che si sia con ciò voluto ugualmente esprimere il principio

invocato dal Governo. In tal senso depone - a parte il fatto che la

stessa Regione così interpreta "autenticamente" la disposizione

censurata nella memoria aggiuntiva - sia il rilievo che la resistente

potrebbe essersi limitata a riprodurre la dizione contenuta nel terzo

comma dell'art. 5 della citata legge n. 554 del 1988 (che appunto

impone alle regioni l'obbligo di "attivare" i processi di mobilità),

sia, soprattutto, la considerazione secondo cui, dal punto di vista

della logica e della economicità dell'azione amministrativa, appare

difficilmente immaginabile che la Regione intenda avviare la

mobilità e contemporaneamente procedere ad assunzioni di personale.

Resta salvo, com'è ovvio, il potere dello Stato di assicurare, in

sede di controllo sugli atti amministrativi regionali, il rispetto da

parte della Regione dell'anzidetto principio nella fase di concreta

attuazione della legge qui in discussione.

3.2. - Quanto alla seconda questione, è assorbente rilevare che

l'invocato comma nono dell'art. 1 della legge n. 554 del 1988

concerne le regioni esclusivamente nella parte in cui fa riferimento

- nel testo vigente a seguito della sostituzione operata dall'art.

10- bis della legge 24 aprile 1989 n. 144, di conversione, con

modificazioni, del decreto legge 2 marzo 1989, n. 66 - alle unità

sanitarie locali, non potendo le regioni rientrare nella categoria

degli "enti locali", come già ritenuto da questa Corte nella

sentenza n. 407 del 1989 proprio in relazione al quarto comma dello

stesso art. 1.

Si deve, pertanto, concludere che, poiché i commi secondo e

quarto dell'impugnato art. 2 non concernono assunzioni di personale

presso le unità sanitarie locali, il limite di spesa indicato nel

comma nono dell'art. 1 della legge n. 554 esula del tutto dal caso in

esame.