Sentenza n. 1/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

siciliana notificato il 12 ottobre 1967, depositato in cancelleria il

16 successivo ed iscritto al n. 27 del Registro ricorsi 1967, per

conflitto di attribuzione tra la stessa Regione e lo Stato, sorto per

effetto del D.P.R. 9 agosto 1967 col quale l'avv. Luigi Mazzei venne

nominato presidente dell'Ente acquedotti siciliani.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 31 gennaio 1968 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi gli avv. Salvatore Orlando Cascio, Enzo Silvestri e Salvatore

Villari, per la Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale

dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con D.P.R. 9 agosto 1967, emanato sentito il Consiglio dei

Ministri e su proposta del Ministro per i lavori pubblici, l'avv. Luigi

Mazzei venne nominato presidente dell'Ente acquedotti siciliani.

In relazione a tale decreto la Regione siciliana, con ricorso del

12 ottobre 1967 regolarmente notificato e depositato, ha sollevato un

conflitto di attribuzioni con lo Stato, chiedendo l'annullamento del

provvedimento, emanato senza che il Presidente della Regione, a norma

dell'art. 21, terzo comma, dello Statuto speciale, sia stato invitato a

partecipare alla seduta del Consiglio dei Ministri nel corso della

quale la nomina venne deliberata.

La ricorrente, dopo aver messo in rilievo che la competenza dello

Stato a provvedere alla nomina del presidente dell'E.A.S. è delimitata

dalla competenza attribuita alla Regione dalla citata norma dello

Statuto speciale, sicché la mancata convocazione del Presidente della

Regione si risolve in una lesione delle attribuzioni a questa

costituzionalmente assegnate, osserva che l'art. 21, comma terzo, dello

Statuto pone in essere una forma di partecipazione della Regione alle

funzioni statali, con la conseguenza che l'atto adottato dal Consiglio

dei Ministri nell'ambito di una potestà statale ma in presenza di un

interesse regionale (nella specie certamente sussistente perché

l'E.A.S. ha localizzazione esclusivamente regionale e funzioni che

indubbiamente interessano la Regione) lede la competenza regionale se

il Presidente della Regione non viene invitato alla riunione, e tale

lesione vizia l'atto finale del Capo dello Stato che conclude il

procedimento.

La Regione osserva, infine, che l'impugnazione deve considerarsi

estesa anche all'avviso di convocazione del Consiglio dei Ministri ed

al parere reso da quest'organo - atti dei quali si domanda l'esibizione

- e conclude chiedendo che, affermata nei termini innanzi indicati la

competenza della Regione, venga annullato l'impugnato decreto

presidenziale.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in data

30 ottobre 1967. Nel relativo atto di deduzioni si sostiene

l'infondatezza del ricorso per un triplice ordine di ragioni: a)

perché l'art. 21 dello Statuto siciliano si riferisce alle

deliberazioni e non, come è nella specie, ai pareri emessi dal

Consiglio dei Ministri; b) perché la nomina del presidente dell'E.A.S.

- ente di Stato, come ammette la stessa Regione - non è materia che

interessi la Regione: il relativo potere, secondo i principi affermati

dalla Corte (sent. n. 4 del 1966) nell'interpretazione della norma

statutaria della quale si afferma la violazione, non tollera interventi

regionali che comprometterebbero il carattere di ente statale titolare

di funzioni di interesse generale, inquadrate in un programma generale

che attua una delle fondamentali riforme economico - sociali; c) infine

perché l'art. 21 dello Statuto siciliano consente, non impone la

partecipazione del Presidente della Regione al Consiglio dei Ministri,

e ciò solo quando quest'ultimo, a seguito di una valutazione

politico-discrezionale, ritenga che essa sia opportuna: sicché la

Regione non potrebbe mai vantare una pretesa né, ove questa fosse

disattesa, lamentare una violazione di competenza. L'Avvocatura

conclude chiedendo il rigetto del ricorso.

3. - In una memoria depositata il 13 gennaio 1968 la difesa della

Regione contesta le varie argomentazioni opposte dall'Avvocatura dello

Stato, ed in particolare osserva: a) che la distinzione fra le varie

competenze del Consiglio dei Ministri è irrilevante: anche se nella

specie si fosse trattato di un parere, si sarebbe dovuto pur sempre

dare applicazione all'art. 21 dello Statuto che riguarda tutti i casi

in cui una questione che interessi la Regione sia posta all'ordine del

giorno; e va anche tenuto presente che il potere è attribuito nel caso

in esame al Capo dello Stato quale organo amministrativo e non quale

organo sovrastante a tutti i poteri dello Stato; b) che l'art. 21

inequivocabilmente attribuisce alla Regione una situazione attiva,

perché esso non dà al Governo una facoltà - nel qual caso la norma

avrebbe dovuto trovar posto nella Costituzione più che nello Statuto -

, ma impone un obbligo: la partecipazione del Presidente regionale alle

sedute del Consiglio, come hanno riconosciuto sia il Consiglio di Stato

(sent. del 24 febbraio 1962, n. 111) che questa Corte (sent. n. 12 del

1963 e n. 4 del 1966), è esercizio di una competenza

costituzionalmente garantita, la cui violazione non può non comportare

l'invalidità dell'atto; c) che la sent. n. 4 del 1966 di questa Corte,

contrariamente all'interpretazione che l'Avvocatura vuol darne, si

riferisce solo all'annullamento di ufficio e non afferma affatto che

l'art. 21 dello Statuto prenda in considerazione solo le materie

riguardanti particolarmente la Regione. La norma statutaria siciliana

è diversa dalla corrispondente norma statutaria sarda (art. 47 dello

Statuto siciliano) presa in esame dalla Corte in altra occasione

(sentenza n. 12 del 1963), e comunque l'atto ora impugnato è di

prevalente interesse regionale: l'E.A.S., infatti, è titolare di

interessi propri, collegati con interessi statali, ma non solo con

questi, e la Regione, che non contesta il potere del Capo dello Stato

di emanare il provvedimento di nomina del presidente dell'Ente, afferma

solo che la competenza statale non è intaccata dall'intervento del

Presidente regionale, nei modi previsti dall'art. 21, in un quadro di

partecipazione regionale all'esercizio di funzioni statali che trova

espressione anche in altri, macroscopici esempi.

La difesa della Regione passa poi all'esame della giurisprudenza

costituzionale per trarne argomento a favore della tesi secondo la

quale l'art. 21 dello Statuto contempla un'attività che rientra nella

sfera delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite, e

mette in evidenza che, nella specie, ricorre addirittura un prevalente

interesse regionale, come è dimostrato: a) dall'art. 14, lett. g,

dello Statuto, che attribuisce alla Regione la legislazione esclusiva

in materia di opere pubbliche eccettuate quelle di interesse

prevalentemente nazionale (l'art. 3 D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, fra

queste non contempla gli acquedotti, né per essi è stata seguita la

particolare procedura, ivi prevista, che richiede che la Regione sia

sentita quando si tratti di includere altre opere nell'elenco); b) dai

compiti attribuiti dalla legge all'E.A.S., il quale, per quanto

riguarda gli acquedotti comunali e consortili agisce nell'interesse di

enti collegati istituzionalmente con la Regione; c) dai finanziamenti

dell'Ente, erogati non solo dallo Stato, ma anche dalla Regione; d)

dalla circostanza che per la scelta delle opere da finanziare l'E.A.S.

deve prendere intese con la Regione. Dall'insieme di questi elementi -

così conclude la difesa regionale - risulta esistente un qualificato

interesse regionale che giustifica il chiesto annullamento dell'atto.

4. - L'Avvocatura dello Stato, in una memoria depositata il 12

gennaio 1968, ribadisce che le deliberazioni del Consiglio dei Ministri

nelle materie che interessano particolarmente le Regioni rimangono atti

di esclusiva competenza statale, sicché l'intervento del Presidente

regionale modifica la composizione dell'organo statale, ma non comporta

una partecipazione della Regione alla formazione degli atti relativi;

riafferma che l'art. 21 dello Statuto consente e non impone la

partecipazione del Presidente regionale alla riunione del Consiglio dei

Ministri; e assume che, comunque nella specie il ricorso è infondato.

Su quest'ultimo punto, l'Avvocatura osserva: a) nel procedimento di

nomina del presidente dell'E.A.S. il Consiglio dei Ministri è

competente ad emettere un parere d'ordine politico, e perciò si è

fuori dell'ambito dell'art. 21 dello Statuto che si riferisce alle sole

deliberazioni; b) non ci si trova di fronte ad una materia che

interessi la Regione, perché l'interesse contemplato dalla norma

statutaria deve essere di ordine giuridico e non di mero fatto, come si

ricava dalla stessa giurisprudenza costituzionale: l'intervento del

Presidente regionale è da escludersi allorché il Governo deliberi su

materie che, interessando l'intera comunità, per ciò stesso

interessano le singole regioni; c) la nomina del presidente

dell'E.A.S., che non attiene alle funzioni dell'Ente, è

estrinsecazione di un potere statale che non interferisce minimamente

nella sfera di competenza della Regione: e quando - così conclude

l'Avvocatura - lo Statuto ha voluto realizzare una partecipazione

regionale a nomine statali (ad esempio per la destinazione del

magistrati alle Sezioni regionali della Corte del conti), lo ha fatto

in forma espressa.

5. - Dell'udienza pubblica le parti hanno illustrato le rispettive

tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'art. 2 del R.D. 23 febbraio 1942, n. 369, contenente norme

per l'esecuzione della legge 19 gennaio 1942, n. 24, relativa

all'istituzione dell'Ente acquedotti siciliani, stabilisce che il

presidente di tale ente venga nominato con decreto del Capo dello

Stato, emanato su proposta del Ministro per i lavori pubblici "sentito

il Consiglio dei Ministri".

Per decidere il presente ricorso - col quale, dolendosi che il suo

Presidente non sia stato invitato a partecipare alla seduta del

Consiglio dei Ministri nel corso della quale venne deliberata la nomina

dell'avv. Luigi Mazzei a presidente dell'Ente, la Regione siciliana

impugna il relativo D.P.R. 9 agosto 1967 - occorre preliminarmente

accertare se il terzo comma dell'art. 21 dello Statuto siciliano

attribuisca al Presidente regionale il diritto a partecipare alle

riunioni del Consiglio dei Ministri nelle quali si decida su materie

che interessano la Regione ovvero se tale disposizione, come sostiene

l'Avvocatura dello Stato, si limiti a consentire che il Governo inviti

il Presidente regionale tutte le volte in cui, nell'esercizio di un suo

apprezzamento politico, ne ravvisi l'opportunità.

La Corte ritiene valida la prima tesi, non sembrando che la seconda

trovi fondamento in alcun apprezzabile argomento. Già in occasione

della controversia decisa con la sentenza n. 4 del 1966 la Corte,

portando il suo esame sull'esistenza di un interesse della Regione nel

caso di specie, esplicitamente disattese un'interpretazione dell'art.

21 dello Statuto che avrebbe escluso la configurabilità stessa di un

conflitto di attribuzione. Da tale precedente non c'è ragione di

discostarsi. Ed invero, mentre da un canto la lettera della norma

statutaria, nella sua forma imperativa, inequivocabilmente considera il

Presidente regionale come titolare di una competenza, la sua ratio

conferma che lo Statuto ha voluto che nelle materie nelle quali sia

presente un interesse regionale e che siano di tale importanza da

giustificare l'intervento del più alto organo governativo, i relativi

provvedimenti non vengano adottati senza la partecipazione di chi, in

forza dello stesso Statuto, rappresenta la Regione e può perciò far

valere le valutazioni che da quell'interesse siano ispirate. In altri

termini, la disposizione in esame, valutata logicamente nel quadro del

complesso sistema giuridico che con meccanismi di vario tipo regola i

rapporti fra Stato e Regione, non può non essere interpretata nel

senso che quando occorra un interesse regionale di una certa

qualificazione (del che appresso si dirà), decisioni di grande rilievo

siano adottate, pur rientrando nella competenza statale, con la

partecipazione della Regione. E se il particolare procedimento previsto

dall'art. 21 è predisposto perché tale esigenza trovi adeguata

soddisfazione, non v'è dubbio che lo scopo della norma sarebbe

frustrato ove al Governo si riconosce la libera e non sindacabile

valutazione del presupposto dal quale consegue la legittimazione del

Presidente regionale ad intervenire alle riunioni del Consiglio

2. - Nel merito la difesa dello Stato ha sostenuto che nel

procedimento di cui all'art. 2 del R.D. 23 febbraio 1942, n. 369, il

Consiglio dei Ministri è chiamato a svolgere un'attività meramente

consultiva, sicché non si sarebbe in presenza di una vera e propria

deliberazione e, quindi, della fattispecie regolata dalla norma

statutaria invocata dalla ricorrente. Ad avviso della Corte anche

questa eccezione non ha fondamento, e ciò perché - a prescindere

dalla questione se l'art. 21, terzo comma, dello Statuto non debba

essere interpretato nel senso che, in presenza di un interesse

regionale, là dove c'e competenza del Consiglio dei Ministri, quale

che sia il suo contenuto, sussista l'obbligo di invitare il Presidente

regionale - è da escludere che la formula "sentito il Consiglio dei

Ministri" significhi che nella specie quest'organo non eserciti una

vera e propria funzione decisoria. Una tale conclusione negativa non

può certo essere giustificata dalla circostanza che la nomina del

presidente dell'ente acquedotti avviene su proposta del Ministro per i

lavori pubblici e con decreto presidenziale: il vigente ordinamento,

infatti, non conosce atti esterni del Consiglio dei Ministri, e d'altra

parte la posizione costituzionale di quest'ultimo impone di ritenere

che tutte le volte in cui esso sia chiamato a pronunziarsi su una certa

materia, le sue deliberazioni (a meno che dalla legge attributiva della

competenza non risulti chiaramente il contrario) determinino il

contenuto del provvedimento, sì che di fronte ad esse gli ulteriori

atti ministeriali e presidenziali assumano la funzione di mera

attuazione.

3. - Risolte in tal modo le due questioni preliminari, resta da

accertare se la nomina del presidente dell'ente acquedotti siciliani è

materia che interessi la Regione nel senso previsto dall'art. 21 dello

Statuto siciliano. Per decidere questo punto nessun rilievo ha la

circostanza che l'ente, come risulta dalla legge 19 gennaio 1942, n.

24, è inquadrato nell'amministrazione dello Stato: tale circostanza,

infatti, giustifica la competenza statale a provvedere alla nomina, ma

non esclude l'applicabilità del procedimento stabilito dalla norma

statutaria che per definizione presuppone, appunto quella competenza.

Il problema, invece, va posto in termini affatto diversi: si tratta,

infatti, di vedere se con l'indubbio interesse generale, che giustifica

l'attribuzione del potere deliberante allo Stato, concorra un interesse

della Regione del grado richiesto dall'art. 21 dello Statuto.

In proposito la Corte, richiamando la sua precedente giurisprudenza

ed in particolare i concetti esposti nella sentenza n. 4 del 1966,

ritiene che a giustificare la particolare competenza attribuita alla

Regione non siano sufficienti né il criterio di un interesse puramente

di fatto né il criterio della localizzazione territoriale o degli

effetti locali delle attività cui le deliberazioni statali si

riferiscano: non il primo, perché proprio le ragioni esposte al n. 1)

impongono che siano presi in considerazioni solo interessi

giuridicamente qualificati; non il secondo, perché anche attività

locali o effetti che si producono nell'ambito territoriale della

Regione possono corrispondere ad un interesse tipico ed esclusivo dello

Stato. Occorre pertanto giungere alla conclusione che la norma

statutaria si riferisce solo all'interesse che si colleghi alla Regione

come ente esponenziale di poteri giuridici di autonomia.

Posta questa premessa, l'indagine deve essere volta ad accertare se

l'ordinamento giuridico consideri la materia de qua come tipicamente

statale ovvero se esso dia rilevanza ad un interesse regionale. La

risposta nel secondo senso non sembra dubbia. A prescindere dalla

circostanza che lo stesso regime comune di appartenenza degli

acquedotti tiene conto dell'interesse locale che ad essi si connette in

riferimento alla loro estensione territoriale (cfr. art. 824 Codice

civile in relazione all'art. 822), è decisiva la considerazione che,

accanto alle norme contenute nei vari Statuti speciali (ed in forza

delle quali, ad esempio, la Regione sarda ha potuto emanare la legge

regionale 20 febbraio 1957, n. 18, istitutiva dell'ente sardo

acquedotti e fognature), la Costituzione - art. 117 - esplicitamente

attribuisce anche alle regioni comuni la materia degli acquedotti di

interesse locale. E non è senza importanza che la stessa legge statale

4 febbraio 1963, n. 129, abbia disposto (art. 1, comma terzo) che le

Regioni concorrano alla elaborazione del piano regolatore generale

degli acquedotti, in applicazione di un principio di coordinamento

degli interessi regionali e dell'interesse statale che la Corte -

sentenza n. 4 del 1964 - ha ritenuto essenziale al rispetto delle

competenze costituzionali attribuite alle Regioni in questo specifico

settore. Considerate in questo quadro generale, le norme dello Statuto

siciliano (art. 32, relativo al demanio delle acque pubbliche; art. 14,

lett. i, concernente la competenza legislativa in materia; art. 14,

lett. g, attributivo della competenza in tema di lavori pubblici) e le

disposizioni di attuazione (D.P.R. 30 luglio 1950, n. 878, che non

considera gli acquedotti fra le opere ritenute di prevalente interesse

nazionale), confermano che nella materia qui esaminata la Regione

siciliana è titolare di un interesse giuridicamente rilevante, tale da

corrispondere - trattandosi di un ente che opera esclusivamente in

Sicilia (art. 1 della legge 19 gennaio 1942, n. 24) e per l'attività

del quale la stessa legislazione statale (art. 2 cpv. del Decr. legt.

Pres. 17 aprile 1948, n. 774) prevede un'intesa con la Regione - al

particolare interesse che il procedimento previsto dall'art. 21 dello

Statuto presuppone. Né a diversa conclusione può pervenirsi per il

fatto che la presente controversia riguarda un atto di nomina e non

già il funzionamento dell'ente: a parte la considerazione che

l'ordinamento contempla casi in cui si realizza un concorso della

Regione proprio in tema di nomine (e ciò, come ha messo in evidenza la

difesa della ricorrente, perfino in ipotesi riguardanti la preposizione

ad uffici esclusivamente statali), sicché non può dirsi che si tratti

di una forma di cooperazione estranea ai tipi previsti dalla

legislazione, è del tutto evidente che l'interesse alla funzione non

è dissociabile dall'interesse alla scelta di chi alla funzione è

preposto con poteri che, come accade nel caso di specie (cfr. art. 2

cpv. del R.D. 23 febbraio 1942, n. 369), sono decisivi per il suo

esercizio.

4. - Deve pertanto riconoscersi che provvedendo alla nomina del

presidente dell'ente acquedotti siciliani senza che il Presidente della

Regione sia stato invitato a partecipare alla riunione del Consiglio

dei Ministri nel corso della quale essa fu deliberata, lo Stato, pur

esercitando una competenza propria, ha precluso l'esercizio di una

competenza costituzionale della Regione. Il relativo provvedimento va

di conseguenza annullato ai sensi degli artt. 38, 39 e 41 della legge

11 marzo 1953, n. 87.