Sentenza n. 1/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dei primi tre commi

dell'art. 7 del testo unico delle leggi sull'ordinamento della Corte

dei conti 12 luglio 1934, n. 1214, come integrato dall'art. 2 del D.

L. Lgt. 14 luglio 1945, n. 430, promosso con ordinanza emessa il 3

giugno 1966 dalla Corte dei conti a Sezioni riunite sui ricorsi di Di

Ciaccia Domenico, Zaccaria Giovanni, Costa Albesi Renato ed altri,

iscritta al n. 127 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 168 del 9 luglio 1966.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, di Costa Albesi Renato ed altri e di Sacchetto Aleardo;

udita nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1966 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Leopoldo Piccardi, per

Costa Albesi ed altri, l'avv. Antonio Sorrentino, per il Sacchetto, e

il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

l. - Nel corso di un giudizio davanti alla Corte dei conti a

Sezioni riunite i ricorrenti - primi referendari e referendari della

Corte dei conti che avevano impugnato, chiedendone l'annullamento,

quattro decreti del Presidente della Repubblica coi quali erano stati

nominati dieci consiglieri estranei alla magistratura della Corte, -

sollevavano la questione di legittimità del secondo comma, seconda

parte dell'art. 7 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, e del terzo comma

aggiunto nel medesimo articolo dall'art. 2 del D. L. Lgt. 14 luglio

1945, n. 430. Le norme impugnate dispongono rispettivamente: "Il grado

di consigliere è conferito, per la metà dei posti, a funzionari di

grado quinto della Corte stessa" e "Per i posti di consigliere di

spettanza ad estranei alla Corte, ove la scelta cada su funzionari

dello Stato, questi debbono essere già di grado 4, ovvero di grado 5

che abbiano non meno di tre anni di anzianità in quest'ultimo grado".

Ad avviso dei ricorrenti queste norme in virtù delle quali il

Governo conferisce la nomina a consigliere della Corte dei conti per la

metà dei posti vacanti ad elementi estranei alla magistratura della

Corte stessa violano l'art. 100, ultimo comma, che dispone: "La legge

assicura l'indipendenza dei due Istituti (Consiglio di Stato e Corte

dei conti) di fronte al Governo", l'articolo 106, primo comma, giusta

il quale "Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso"; e l'art.

108, secondo comma, della Costituzione che stabilisce: "La legge

assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del

pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano

all'amministrazione della giustizia".

La Corte dei conti, respinte le eccezioni pregiudiziali mosse dai

resistenti di difetto di giurisdizione-competenza delle Sezioni riunite

e di carenza di interesse dei ricorrenti, riteneva rilevanti e non

manifestamente infondate le questioni di legittimità sollevate dai

ricorrenti, sollevava di ufficio, nei confronti delle ricordate norme

della Costituzione, anche la questione di legittimità della norma

contenuta nel primo comma del citato articolo 7: "Il Presidente della

Corte, i presidenti di Sezione, i consiglieri ed il procuratore

generale sono nominati per decreto reale (ora presidenziale) su

proposta del Capo del Governo, Primo Ministro Segretario di Stato (ora

Presidente del Consiglio dei Ministri), previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri"; e in conseguenza, con ordinanza del 3 giugno

1966, sospendeva il giudizio e rimetteva gli atti a questa Corte.

L'ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata nei modi e

termini di legge.

2. - I motivi che sorreggono il giudizio di non manifesta

infondatezza della questione proposta sono i seguenti, esaminati

nell'ordinanza partitamente rispetto agli artt. 106 e 108, che

garantiscono in generale l'indipendenza dei magistrati della

giurisdizione ordinaria e delle giurisdizioni speciali e all'art. 100

che riguarda specificamente la Corte dei conti nell'esercizio delle sue

funzioni di controllo, stante la duplice funzione che i magistrati

della Corte sono chiamati ad esercitare: giurisdizionale, cioè, e di

controllo.

Le garanzie di indipendenza dei magistrati ordinari e di quelli

delle giurisdizioni speciali quali sono enumerate dagli artt. 106 e 108

della Costituzione (concorso per l'accesso alla carriera; nomine anche

elettive limitate ai soli magistrati onorari e per le funzioni

attribuite ai giudici singoli; chiamata all'ufficio di consigliere di

Cassazione riservata esclusivamente a professori universitari in

materie giuridiche e ad avvocati iscritti negli albi speciali per le

giurisdizioni superiori, nel concorso di meriti insigni e su

designazione del Consiglio superiore della Magistratura), non sarebbero

rispettate dalle norme del citato art. 7 che consentirebbero al Governo

di nominare, senza alcuna regola, indiscriminatamente, estranei alla

qualifica non iniziale di consigliere. Né questo difetto di disciplina

della facoltà attribuita al Governo può ritenersi sanato dalla norma

dell'art. 8, primo comma, del T.U. ricordato, secondo la quale "i

presidenti e consiglieri della Corte non possono essere revocati né

collocati d'ufficio a riposo, né allontanati in qualsiasi altro modo,

se non per decreto reale (ora presidenziale), col parere conforme di

una commissione composta dai presidenti e vicepresidenti del Senato e

della Camera dei deputati". Osserva l'ordinanza che questa norma, la

quale spiega la sua efficacia dopo la nomina a consigliere, non può

bastare da sola a eliminare ex post i vizi del procedimento che mette

capo alla nomina stessa da parte del Governo.

Quanto alla specifica garanzia d'indipendenza della Corte e dei

suoi membri "di fronte al Governo" disposta dall'art. 100, ultimo

comma, della Costituzione, che va posta in relazione, secondo

l'ordinanza, con il secondo comma del medesimo articolo che affida alla

Corte le funzioni di controllo preventivo di legittimità sugli atti

del Governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello

Stato, l'ordinanza afferma che l'ingerenza del Governo nella nomina dei

consiglieri, nei modi e nei sensi che sono stati ricordati, può

compromettere la garanzia costituzionale prevista allo scopo precipuo

di contenere l'attività amministrativa nei limiti dell'ordinamento

giuridico e viziare il rapporto tra controllante e controllato che,

giusta l'ordinanza, è di natura dialettica.

3. - Si sono costituiti nel presente giudizio i dottori Renato

Costa Albesi, Antonio Esposito, Enzo Delavigne, Giuseppe Mureddu,

ricorrenti nel giudizio a quo, rappresentati e difesi dagli avvocati

Massimo Severo Giannini e Leopoldo Piccardi, con deduzioni depositate

il 25 luglio 1966.

La difesa dei ricorrenti, dopo aver ricordato la duplice funzione

di controllo del Governo e degli enti ausiliari in senso largo del

Governo, e giurisdizionale esplicata dalla Corte dei conti, richiama la

circostanza che la Corte stessa gode di una garanzia costituzionale di

indipendenza anch'essa duplice: di indipendenza, cioè, nella funzione

di controllo - art. 100, comma terzo, della Costituzione - e di

indipendenza nella esplicazione della funzione giurisdizionale - artt.

106, primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione. Queste

norme, tuttavia, rispondono ad un'unica finalità, proprio in ragione

della funzione della Corte dei conti, come del resto si rileva dal

fatto che, nell'esercizio della giurisdizione contabile, l'attività

giurisdizionale si presenta così connessa con quella di controllo da

consentire a larga parte della dottrina di raffigurare in essa una

figura di conversione in giurisdizionale di un procedimento

amministrativo di controllo di legittimità e contabile.

In particolare, la difesa dei ricorrenti ritiene che la garanzia

stabilita dall'art. 100, terzo comma, della Costituzione, la quale

attiene tanto ai magistrati della Corte, quanto alla Corte come

istituto, "di fronte al Governo", discende dal fatto che, nel medesimo

art. 100, secondo comma, la Carta costituzionale assegna alla Corte

dei conti controlli preventivi e successivi su atti del Governo. Le

norme, invece, contenute nel secondo e terzo comma dell'art. 106 e nel

secondo comma dell'art. 108 hanno tutte ad oggetto la garanzia

dell'indipendenza dei magistrati e sono state dettate al fine di

evitare che il legislatore ordinario, com'è accaduto più volte in

passato, eludesse con norme di legge organizzative il principio

costituzionale di indipendenza della magistratura in quanto potere e

dei magistrati in quanto persone e titolari d'uffici giudiziari.

Ora, secondo la difesa, delle varie garanzie previste dalla

Costituzione l'unica che sussisterebbe per i magistrati della Corte dei

conti è quella dell'inamovibilità. Non sussisterebbe, invece, la più

importante delle garanzie: quella che attiene non alle persone, ma

all'Istituto, dato che le norme impugnate consentono al Governo di

nominare alla qualifica più alta dei magistrati della Corte dei conti,

quella cioè di consiglieri, persone scelte liberamente senza alcuna

limitazione di attitudini o di capacità. Vero è che l'art. 106 della

Costituzione prevede alla regola dell'ammissione nella magistratura

eccezioni, ma si tratta di eccezioni tassative e per di più assistite

da un procedimento particolare per questi conferimenti, che si

potrebbero dire straordinari, nel quale è previsto un intervento del

Consiglio superiore della Magistratura con poteri di "designazione".

Rileva poi la difesa dei ricorrenti che norme, che prevedevano analoghe

potestà del Governo o di singoli organi del Governo, stanno tutte

cadendo, non ostante siano attinenti ad uffici amministrativi: restano

in piedi quelle relative alla Corte dei conti che, certamente, non è

un ufficio amministrativo, ma sta al di fuori dell'apparato

amministrativo dello Stato e che è destinata a controllare il Governo,

riferendo al Parlamento perché questo adotti le misure conseguenti.

Sarebbe evidente che l'attribuzione al Governo di un siffatto

potere discrezionale di nomina realizzerebbe la situazione paradossale

del controllato che sceglie il proprio controllore, senza che a ciò

possa essere obiettato che il potere attiene, solo ad una parte degli

uffici della Corte, giacché questi uffici sono proprio quelli di

consigliere, ai quali nell'ordinamento rigorosamente gerarchizzato

della Corte spetta il potere decisionale maggiore: una volta esercitato

il quale, il controllato non può fare altro se non aprire la fase

contenziosa interna del giudizio di controllo. Né può dirsi

sufficiente che il magistrato, nominato che sia, goda della garanzia

dell'inamovibilità relativa: questa non può esaurire il contenuto di

una garanzia del tipo di quella configurata dalla Costituzione, e

lascia del tutto scoperta la garanzia dell'Istituto espressamente

enunciata dall'art. 100. Va ricordato, prosegue la difesa, che il

potere di scelta del titolare di un ufficio pubblico costituisce uno

dei modi più ingenti di condizionamento dell'ufficio stesso, tanto

che, tutte le volte che si vuole garantire ad un ufficio una posizione

di indipendenza anche relativa, si ricorre a più modi di conferimento

e soprattutto si configura un procedimento attraverso adeguate

strumentazioni giuridiche. Conclude chiedendo che sia dichiarata

l'illegittimità costituzionale dei primi tre commi dell'art. 7 del

T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, come integrato dall'art. 2 del D. L. Lgt.

14 luglio 1945, n. 430.

4. - In un'ampia memoria arricchita da riferimenti storici,

dottrinali e giurisprudenziali, depositata il 1 dicembre, la difesa dei

ricorrenti sottolinea la rilevanza costituzionale, non già puramente

amministrativa, della Corte dei conti, già esistente nella

costituzione materiale non scritta, nel vigore dello Statuto albertino,

e riconfermata dalle norme di varia garanzia (di attribuzioni della

Corte dei conti, di un principio generale dei rapporti tra Stato ed

enti sovvenzionati) e da un precetto diretto ("riferisce direttamente

alle Camere sul riscontro eseguito"), contenuti nell'art. 100 della

Costituzione. La garanzia di indipendenza, attinente a un principio

insieme organizzativo e interorganico, posto dall'ultimo comma di

questo medesimo articolo è già implicita nelle garanzie che la

precedono: e la sua esplicita enunciazione vuol servire a evitare un

caso di elusione amministrativa, alla stessa guisa delle norme degli

artt. 106, primo comma, e 108, secondo comma, della Costituzione.

Proseguendo, la difesa sostiene che la Carta costituzionale ha sempre

distinto tra indipendenza dell'organo avente funzioni giurisdizionali e

indipendenza dei magistrati, non già per contrapporre l'una all'altra,

ma perché quando il conferimento di un ufficio è rimesso alla scelta

discrezionale di un soggetto, si verifica un'ingerenza nell'azione

dell'ufficio che non è eliminata dal fatto che il titolare

dell'ufficio sia posto in una posizione garantita (stabilità,

inamovibilità, incensurabilità e via).

Per tutte queste ragioni, alla Corte dei conti devesi attribuire

un'autentica indipendenza. Non vale opporre la qualifica di organo

ausiliario che la Costituzione assegna alla Corte, perché

l'ausiliarietà, per così dire, si porrebbe in funzione di garanzia

non già del Governo, ma della Costituzione. Di qui l'illegittimità

delle norme impugnate, che non può essere contrastata dal fatto che,

rinviando tanto l'art. 100, quanto l'art. 108 alla legge, la

realizzazione della garanzia si avrà solo quando il legislatore

ordinario si decidesse ad emanare la legge prevista. Nel caso in esame,

il rispetto del precetto costituzionale non richiede, come in altri, la

creazione di nuove strutture organizzative, sicché la dichiarata

illegittimità delle norme impugnate non farà se non estendere a tutti

i casi l'applicazione della norma che prevede una nomina all'ufficio di

consigliere senza una scelta assoluta e immotivata.

5. - Si è costituito il prof. Aleardo Sacchetto, resistente nel

giudizio principale, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio

Sorrentino con deduzioni depositate l'11 luglio 1966.

La difesa, dopo aver constatato che l'ordinanza avrebbe accolto

soltanto parte dei motivi addotti dai ricorrenti e dalla stessa Procura

generale presso la Corte dei conti nel giudizio a quo, ritiene che la

questione sia stata Sottoposta a questa Corte sotto due profili:

a) quello del sistema di nomina dei magistrati, che non apparirebbe

conforme alle garanzie di indipendenza stabilite dall'art. 106 della

Costituzione;

b) quello della garanzia dell'indipendenza della Corte dei conti di

fronte al Governo (art. 100 della Costituzione), che potrebbe essere

compromessa dalla nomina immotivata, libera e indiscriminata di

estranei alla Corte, alla qualifica eminente di consigliere.

Ritiene la difesa, quanto al punto sub a, che il disposto dell'art.

106 della Costituzione non sia applicabile direttamente alle

magistrature amministrative. La norma, sia per la sua collocazione, sia

per i riferimenti che contiene alla legge sull'ordinamento giudiziario,

al Consiglio superiore della Magistratura, all'ufficio di consigliere

di Cassazione riguarderebbe soltanto la magistratura ordinaria. Né

sarebbe esatto ritenere che i sistemi di nomina previsti dall'art. 106

siano implicitamente richiamati dall'art. 108 che, in guisa più

generale, dispone che la legge deve assicurare l'indipendenza dei

giudici delle giurisdizioni speciali. A prescindere dalla circostanza

che la norma non potrebbe riguardare la Corte dei conti o il Consiglio

di Stato, che non sono da considerare giurisdizioni speciali, ma

giurisdizioni amministrative, la norma stessa, parlando espressamente

anche di "estranei che partecipano all'amministrazione della

giustizia", esclude la recezione dei procedimenti previsti dall'art.

106. In verità, secondo la difesa, per i componenti del Consiglio di

Stato e della Corte dei conti esisterebbe una sola norma specifica di

garanzia, quella appunto contenuta nell'art. 100 che dispone che la

legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di

fronte al Governo.

Si dovrebbe perciò dimostrare, prosegue la difesa, che

l'indipendenza del giudice sia vulnerata dal sistema di nomine dirette

previsto dalle norme impugnate. Ma la difesa ritiene che questa

dimostrazione non sia possibile. La stessa ordinanza, infatti,

prospetta la questione piuttosto nei confronti dell'Istituto che non

dei suoi componenti. Ma anche su questo punto non sembra alla difesa

sussistano seri dubbi sulla legittimità del sistema, anche se si può

convenire sull'opportunità di introdurre garanzie nei modi di scelta e

di nomina dei magistrati della Corte dei conti, al fine di evitare la

possibile inserzione di elementi non idonei per svolgere la funzione

alla quale sono chiamati. Un problema, tuttavia, questo, che attiene al

perfezionamento, non all'indipendenza dell'Istituto. Né varrebbe

richiamare, come fa l'ordinanza, il carattere dialettico del rapporto

fra controllato (Governo) e controllante (Corte dei conti), che

escluderebbe che il primo possa ingerirsi nei procedimenti di nomina

concernenti il secondo. Ad avviso della difesa, così si darebbe

prevalenza ad un'esigenza meramente teorica, smentita dalla realtà

storica, dalla garanzia della partecipazione della nomina, del

Presidente della Repubblica, organo estraneo al Governo, e dal

contrasto in cui essa si troverebbe col nostro sistema costituzionale,

secondo il quale proprio gli organi costituzionali traggono spesso,

com'è il caso della Corte costituzionale, origine dagli organi da essi

controllati. La verità starebbe nel fatto che l'indipendenza

dell'Istituto non si distingue dall'indipendenza dei suoi componenti,

ma è la logica conseguenza di questa: sicché, là dove la legge, la

tradizione, il costume pongono il magistrato in posizione di assoluta

libertà nell'esercizio delle sue funzioni, la magistratura nel suo

complesso ha la più piena e assoluta indipendenza.

6. - In una memoria depositata il 1 dicembre, queste ragioni

vengono ribadite e illustrate. La difesa sottolinea in particolare che

il problema, nonostante parrebbe sollevato soltanto nei confronti della

Corte dei conti, riguarderebbe "direttamente e immediatamente" anche il

Consiglio di Stato, nei riguardi del quale, anzi, il Governo godrebbe

di più ampi poteri; ribadisce la tesi che sarebbero stati male

invocati gli artt. 106 e 108 della Costituzione, anche se per

quest'ultimo la questione non ha rilevanza, potendosi il richiamo

ritenere assorbito dalla dedotta violazione dell'ultimo comma dell'art.

100, che, ai fini del problema in esame, ha identica portata; nota che

l'indipendenza del giudice è assicurata dalla inamovibilità, intesa

nel senso più lato, non dal modo della nomina, e richiama al proposito

alcune sentenze di questa Corte; conferma che l'indipendenza

dell'Istituto come tale dipende dall'indipendenza assicurata ai suoi

componenti; aggiunge che il potere di libera collazione non investe

tutti i componenti dei due organi ausiliari, ma soltanto metà; che

alle funzioni giurisdizionali di controllo e consultive partecipano in

posizione di parità i referendari, e che la gradualità con cui si fa

luogo alle nomine limiterebbe estremamente le possibilità di nominare

persone favorevoli al Governo; sostiene, infine, che il sistema

tradizionale della formazione composita delle magistrature

amministrative, pure sollevata davanti all'Assemblea costituente, non

fu ritenuta non conforme ai principi di indipendenza da essa

sanzionati.

7. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

parte nel giudizio principale, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

dello Stato, depositando le sue deduzioni l'11 luglio 1966.

Anche per l'Avvocatura l'art. 106 non avrebbe nulla da vedere né

in modo diretto, né per via di una possibile analogia, con le

modalità di nomina dei consiglieri della Corte dei conti. E anche

l'Avvocatura auspica che il legislatore ponga limiti ben precisi

all'incondizionato potere di nomina del Governo, ed elenchi i requisiti

richiesti in particolare per gli estranei all'amministrazione. Ma il

fatto che questa normativa manchi non costituisce una illegittimità

costituzionale.

La questione sta dunque tutta nel punto se la libera collazione

governativa dei posti di consigliere di Stato o della Corte dei conti

vulneri l'indipendenza degli Istituti e dei magistrati che li

compongono. E la questione si risolve nel significato da attribuire al

termine "indipendenza", usato nell'ultimo comma dell'art. 100 della

Costituzione.

L'ordinanza prospetta la questione sotto un duplice punto di vista:

quello dell'indipendenza dei magistrati compromessa dall'esercizio di

un potere discrezionale da parte del Governo in contrasto con la regola

della nomina per concorso; l'altro, dell'indipendenza dell'Istituto nei

confronti del Governo, compromessa anch'essa dai provvedimenti di

nomina governativa improntati a latissima discrezionalità.

Sul primo punto l'Avvocatura osserva che, se può sostenersi che in

altre epoche sia sussistito un nesso di dipendenza tra chi è stato

nominato, investito o iniziato, verso colui che ha nominato, investito

o iniziato: un nesso che l'Avvocatura qualifica ex datione muneris,

codesto nesso non sussiste più in uno Stato come lo Stato moderno, in

cui non esiste nessun collegamento giuridico tra il modo di nomina e

l'esercizio della funzione. Non si potrà dire, nota l'Avvocatura, che

la nomina di tutti i componenti della Corte costituzionale disposta dai

poteri centrali dello Stato vulneri l'indipendenza di questa nei

confronti dello Stato parte contro la Regione nei giudizi di

legittimità costituzionale delle leggi proposti in via principale

dalle Regioni o contro le Regioni e nei conflitti di attribuzione. La

verità è che l'indipendenza dei magistrati si consegue nello Stato

moderno mediante due istituti: l'inamovibilità e l'autodichia o

giurisdizione domestica e del pari, l'uno e l'altro sussistenti nei

confronti dei magistrati della Corte dei conti; a favore dei presidenti

e dei consiglieri della quale v'è, poi, l'ulteriore garanzia del

parere conforme di una Commissione parlamentare per ogni provvedimento

di Stato.

La questione dell'indipendenza dell'Istituto risulta, ad avviso

dell'Avvocatura, compresa in quella dell'indipendenza dei magistrati.

La questione, infatti, verte unicamente intorno al modo di nomina

dei consiglieri, non già sul modo in cui la Corte svolge le sue

funzioni. Ora, se le cose stanno così, si dovrebbe sostenere che

l'indipendenza della Corte potrà essere garantita soltanto da nomine

per cooptazione o per concorso. Ma la cooptazione è fenomeno di fatto

sconosciuto in Italia, e non si può pensare che il Costituente l'abbia

avuta in mente dettando gli artt. 100 e 108 a presidio

dell'indipendenza della Magistratura. E quanto al concorso non v'è

nella Costituzione una norma in tal senso. Non nell'ultimo comma

dell'art. 97, che fa salvi espressamente i casi stabiliti dalla legge,

non nell'art. 106, che prevede i magistrati onorari e i consiglieri di

cassazione nominati per meriti insigni, né negli artt. 100 e 108.

Conclude chiedendo che la Corte dichiari infondate le questioni di

legittimità costituzionale sollevate dall'ordinanza.

8. - In una memoria depositata il 30 novembre l'Avvocatura svolge

ampiamente le proprie tesi difensive, articolando in sette punti le sue

conclusioni: a) è principio generale che le supreme magistrature

possono essere costituite con la partecipazione di elementi estranei;

b) la nomina di elementi esterni all'ufficio di consigliere della Corte

dei conti non contrasta con l'art. 106, primo comma, della

Costituzione, che va inquadrato nel sistema vigente per l'ordinamento

giudiziario e non è applicabile alle supreme magistrature

amministrative e neppure alla stessa Corte di cassazione; c) la

questione dell'indipendenza dei consiglieri della Corte dei conti non

può porsi soltanto per i consiglieri di nomina esterna, giacché anche

i primi referendari sono nominati con decreto presidenziale su proposta

del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa delibera del

Consiglio dei Ministri su parere non vincolante del Consiglio di

Presidenza della Corte; d) il sistema di nomina e di scelta non

pregiudica l'indipendenza dell'organo se a questo e ai suoi componenti

sono assicurate adeguate garanzie, che non possono che operare "dopo" e

non "prima" che il prescelto abbia assunto lo status di magistrato; e)

la nomina del cinquanta per cento riservata ad estranei alla Corte, non

lede l'indipendenza dell'Istituto; f) l'indipendenza della Corte dei

conti come istituto è assicurata dall'indipendenza dei suoi presidenti

e consiglieri oltre che dalla mancanza di potere del Governo o di altri

organi sulle determinazioni di tale Magistratura e sulla revoca degli

atti di essa, oltre che dalle norme che direttamente ne garantiscono lo

svolgimento delle attribuzioni; g) una misura diversa del numero dei

consiglieri di nomina esterna, una maggiore garanzia circa le

qualifiche dei nominabili, una più adeguata risposta alle esigenze di

carriere dei referendari e primi referendari, pur se auspicabile, sono

questioni che in definitiva riguardano l'uso del potere discrezionale

del legislatore ordinario.

9. - All'udienza pubblica del 14 dicembre 1966 le difese delle

parti hanno illustrato e svolto le rispettive tesi difensive,

insistendo nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta alla Corte verte sul punto se sia

conforme alla Costituzione la facoltà riconosciuta al Governo di

nominare all'ufficio di consigliere della Corte dei conti persone che,

per usare l'espressione della legge, non sono "funzionari di grado V

(ora primi referendari) della Corte stessa". Ne consegue che non

vengono in discussione nella loro integrità i tre commi impugnati

dell'art. 7 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214, ma quella parte di essi

dalla quale, soltanto indirettamente, si ricava la facoltà del Governo

di ricoprire "i posti di consigliere di spettanza ad estranei alla

Corte". La stessa ordinanza, del resto, ha cura di sottolineare che

l'impugnativa va limitata "naturalmente" alla parte "che concerne la

nomina di estranei alla qualifica di consigliere".

Si afferma che l'illegittimità delle norme impugnate deriva dal

contrasto, in cui esse si trovano con l'art. 106, primo comma, l'art.

108, secondo comma, l'art. 100, terzo comma, della Costituzione.

La questione così delimitata non è fondata.

2. - Innanzi tutto non è fondata nei confronti dell'art. 106,

primo comma. La regola che le nomine dei magistrati abbiano luogo per

concorso non è di per sé una norma di garanzia d'indipendenza del

titolare di un ufficio, sibbene d'idoneità a ricoprire l'ufficio. Può

ritenersi, tuttavia, che nell'ambito di un sistema, quale quello

delineato dalle norme contenute nel titolo IV sezione I della Carta

costituzionale, la nomina per concorso, che pur in quest'ambito patisce

eccezioni, concorra a rafforzare e a integrare l'indipendenza dei

magistrati. Senonché, codesto sistema riguarda soltanto la

Magistratura ordinaria, come risulta evidente dalle norme contenute

nell'invocato art. 106 e negli articoli, che lo precedono e lo seguono,

104, 105, 107, 109, 111, che definiscono la magistratura ordinaria un

ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, e istituiscono e

regolano, a garanzia di codesta autonomia e indipendenza, il Consiglio

superiore della Magistratura. Né vale richiamare il fatto che in

questo medesimo titolo si trovi l'art. 103, il secondo comma del quale

dichiara che la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di

contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge, perché

questa disposizione, che trova giustamente il suo posto dove si

definisce e regola tutto "l'ordinamento giurisdizionale", non è

sufficiente a ricondurre la Corte dei conti nell'ambito della

magistratura ordinaria e delle norme di garanzia che questa riguardano.

3. - La difesa del resistente ha sostenuto che, nel presente

giudizio, non viene in considerazione nemmeno la norma dell'art. 108,

secondo comma, che affida alla legge (riserva di legge assoluta) di

assicurare l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, per

il motivo che la Corte dei conti non può essere annoverata tra questa.

Ora, è vero che la Costituzione definisce la Corte dei conti un organo

ausiliario del Governo nel senso, deve ritenersi, che essa contribuisce

ad assicurare il rispetto del principio di legalità

nell'amministrazione, ma è vero altresì che la stessa Costituzione

affida alla Corte dei conti la tutela giurisdizionale di diritti

soggettivi e di interessi legittimi, configurandola, così, anche come

un organo di giurisdizione.

Quale delle funzioni attribuite alla Corte sia prevalente e debba

caratterizzare l'Istituto è questione che non occorre risolvere in

questa sede, essendo sufficiente constatare che anche la Carta

costituzionale parla di giurisdizione della Corte dei conti,

considerandola, tuttavia, a parte tra le giurisdizioni speciali, come

si ricava dalla VI disposizione transitoria, la quale, disponendo la

revisione degli organi speciali di giurisdizione, ne esclude "le

giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei

tribunali militari".

Non occorre, peraltro, affrontare questa questione direttamente nel

presente giudizio, giacché la disposizione generale del secondo comma

dell'art. 108 compare, come disposizione particolare per la Corte dei

conti e con una speciale accentuazione, nell'ultimo comma dell'art.

100, secondo il quale "la legge assicura l'indipendenza dei due

Istituti (Consiglio di Stato e Corte dei conti) e dei loro componenti

di fronte al Governo". Si può ritenere, perciò, che la questione

sollevata nei confronti dell'art. 108 sia assorbita dall'altra proposta

nei confronti dell'art. 100 o che faccia tutt'uno con questa.

Nemmeno in questi termini la questione è fondata. Una volta

escluso, infatti, che la nomina per concorso debba necessariamente

intervenire per assicurare l'indipendenza dei magistrati delle

giurisdizioni speciali, per le quali, anzi, la provvista dell'ufficio

in modi diversi e con procedimenti diversi da quelli del concorso può

essere necessaria, o quanto meno opportuna, per il raggiungimento delle

finalità loro assegnate (com'è evidente nel caso della Corte dei

conti, non potendosi negare l'opportunità di acquisire all'Istituto

esperienze maturate nell'ambito dell'amministrazione attiva), resta da

vedere se le disposizioni impugnate siano tali da minare l'indipendenza

dei consiglieri della Corte dei conti. Ma ciò non può dirsi, e per

quel che si è osservato di sopra e sarà osservato più avanti, e

soprattutto perché la norma dell'art. 8 del T.U. citato stabilisce una

valida garanzia di indipendenza, disponendo che i consiglieri della

Corte dei conti non possano essere revocati, né collocati a riposo di

ufficio, né allontanati in qualsiasi altro modo senza il parere

conforme di una commissione composta dai Presidenti e dai vice

Presidenti dei due rami del Parlamento.

4. - Del resto, la medesima ordinanza e la difesa dei ricorrenti

non sembrano insistere su questo punto dell'indipendenza dei

consiglieri, ma piuttosto sull'altro dell'indipendenza dell'Istituto,

che la nomina di una parte dei suoi componenti da parte del Governo

comprometterebbe. La questione non è fondata nemmeno sotto questo

profilo. Anche a non voler accogliere la tesi del resistente, che può

apparire semplicistica, giusta la quale l'indipendenza del "corpo" sia

una sola cosa con l'indipendenza dei suoi membri, è evidente che

l'indipendenza dell'Istituto deve ricercarsi nei modi in cui esso

svolge le sue funzioni, non già in quelli coi quali si provvede a

regolare la nomina dei suoi membri. Basta richiamare in questa sede le

norme che regolano lo svolgimento dell'attività di controllo e di

quella giurisdizionale della Corte dei conti, perché risulti evidente

come l'attività dell'Istituto si svolga libera da ogni intervento

estraneo, in piena indipendenza, e senza possibilità di ingerenza da

parte del Governo. Né può obiettarsi, come fa l'ordinanza, che la

mancanza di una precisa normativa delle nomine governative invalidi la

garanzia disposta dal citato art. 8 del T.U. I modi nei quali la nomina

avviene riguardano l'atto di nomina ed esauriscono in questo ogni loro

effetto. Una volta che la nomina sia avvenuta, cessa ogni vincolo che

eventualmente sussista tra il Governo che nomina e la persona che viene

nominata, a null'altro tenuta se non all'obbedienza alla legge: e

subentra la garanzia dell'art. 8 che non si può davvero affermare

perda di efficacia per le particolarità dell'atto di nomina che

necessariamente la precede.

Nemmeno accettabile la tesi della difesa dei ricorrenti che il

potere di scelta del titolare di un ufficio sia uno dei modi più

"ingenti" di condizionamento dell'ufficio e che esso si risolva in una

ingerenza nell'azione che l'ufficio è chiamato a svolgere. La tesi non

è esatta o per lo meno non ha la validità generale e assoluta che le

si vuole conferire, dovendosi tenere d'occhio in concreto il sistema

nel quale quel potere di nomina s'inserisce e che, nel caso in esame,

non consente la predeterminazione dei modi di attuazione delle funzioni

affidate all'Istituto, concorrendo a questo fine anche la circostanza,

sottolineata dagli stessi ricorrenti, che sono diversi i modi di nomina

dei componenti della Corte. Né si può dire che ciò che non avviene

per ragione del sistema, si verifichi poi nel fatto, perché, nel caso

che si esamina, non si tratta dell'istituzione ex novo e uno actu di un

corpo, nella nomina dei membri del quale il Governo interviene per la

metà dei posti da coprire; né v'è la possibilità delle cosiddette

"infornate", cioè del potere arbitrario del Governo di modificare la

composizione di un organo con un numero illimitato di nuove nomine al

fine di ottenere da esso l'approvazione o l'adozione di un determinato

provvedimento. Si tratta, viceversa, di nomine a un numero limitato di

posti, man mano che si rendono vacanti per eventi diversi, distanziate

nel tempo e perciò fatte da governi diversi o addirittura di opposto

orientamento. In queste circostanze non pare che si possa parlare del

"condizionamento" di un organo, dell'indipendenza del quale non si

dubitò mai, prima ancora del 1923, quando la nomina di tutti i suoi

membri era di spettanza del Governo.

Alla pubblica udienza, infine, la difesa dei ricorrenti ha

affermato che il congegno delle nomine tenderebbe ad assicurare nel

tempo la prevalenza numerica dei consiglieri di libera nomina

governativa. Ma l'affermazione, non valida sul piano giuridico, perché

non è da questo calcolo delle probabilità che può dedursi

l'illegittimità delle nomine dei consiglieri della Corte dei conti da

parte del Governo, non è esatta nel fatto, perché le cose stanno

nella maniera opposta da quando la legge 20 dicembre 1961, n. 1345,

riservò ai soli primi referendari i nuovi posti di consigliere che

essa istituiva nella sua prima applicazione.