Ordinanza n. 77/2001

ha pronunciato la seguente Ordinanza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 17, commi 1 e 2,

della legge 24 giugno 1997, n. 196 (Norme in materia di promozione

dell'occupazione); dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l.

20 maggio 1993, n. 148 (Interventi urgenti a sostegno

dell'occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge

19 luglio 1993, n. 236; degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e)

e f), 2 e 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112

(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle

regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge

15 marzo 1997, n. 59); dell'art. 20, comma 2, della legge 15 marzo

1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e

compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica

Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), come

modificato dall'art. 2, comma 1, della legge 8 marzo 1999, n. 50

(Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti

amministrativi - Legge di semplificazione 1998), e dell'allegato 1,

n. 96), della stessa legge n. 59 del 1997; dell'art. 14, comma 3, del

decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173 (Disposizioni in materia

di contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento

strutturale delle imprese agricole, a norma dell'art. 55, commi 14 e

15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449), promossi con ordinanze

emesse il 10 settembre 1999, il 21 ottobre 1999 e il 6 aprile 2000

dalla Corte dei conti - sezione del controllo, iscritte

rispettivamente ai nn. 598 e 689 del registro ordinanze 1999 e n. 290

del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 43 e 51, 1ª serie speciale, dell'anno 1999 e 23,

1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito della camera di consiglio del 17 gennaio 2001 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto che la Corte dei conti - sezione del controllo, con

provvedimento del 10 settembre 1999 (r. o. 598/1999), emesso in sede

di esame e pronuncia sul visto e sulla registrazione del d.P.R. in

data 21 dicembre 1998 con il quale è stato emanato il regolamento

recante disposizioni in materia di formazione professionale, a norma

dell'art. 17, comma 1, della legge 24 giugno 1997, n. 196, e

dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale delle diverse disposizioni

legislative sulla base delle quali - o in svolgimento delle quali -

il suddetto regolamento è stato emanato, e precisamente:

a) dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997,

n. 196 (Norme in materia di promozione dell'occupazione);

b) dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l. 20 maggio 1993,

n. 148 (Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito,

con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236;

c) degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f), 2 e 3 del

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e

compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,

in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), in

riferimento alla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione

amministrativa), assumendo il contrasto delle sopraelencate norme con

gli artt. 76, 117 e 119 della Costituzione;

che il collegio rimettente osserva come, preliminarmente

rispetto al controllo di legittimità del regolamento controllo che

consiste nella verifica della conformità di quest'ultimo alle norme

di rango primario, in particolare all'art. 17 della legge n. 196 del

1997 che ne prevede l'emanazione nonché alle disposizioni

legislative che disciplinano in termini generali la materia oggetto

del regolamento medesimo, debba essere esaminata la costituzionalità

delle norme sulla base delle quali è stato emanato il regolamento, e

che la rilevanza della proposta questione di costituzionalità sta

proprio nell'anzidetto schema di raffronto tra l'atto secondario e le

norme primarie;

che la sezione del controllo dubita in primo luogo della

costituzionalità dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge n. 196 del

1997, nella parte in cui stabilisce che i principi generali, indicati

dalla stessa norma, ai quali le regioni devono ispirarsi

nell'esercizio della potestà legislativa loro spettante nella

materia della formazione professionale (principi a loro volta

integrativi di quelli stabiliti in tema di formazione professionale

dalla legge-quadro 21 dicembre 1978, n. 845), siano esplicitati e

definiti mediante un regolamento delegato, emanato a norma

dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, perché

una simile previsione, posta nell'ambito della delegificazione della

materia, sarebbe in contrasto con l'art. 117 della Costituzione, che

stabilisce, nella medesima materia, una riserva "assoluta" di legge;

che ad avviso della Corte dei conti l'intervento statale, in

materie nelle quali le regioni sono dotate di potestà legislativa

concorrente, potrebbe esercitarsi solamente o attraverso la

definizione di principi fondamentali tramite leggi quadro ovvero

nello svolgimento della funzione di indirizzo e coordinamento (art. 8

della legge n. 59 del 1997);

che, ciò premesso, la Corte dei conti svolge analitiche

censure in relazione a specifici profili sui quali interviene il

regolamento sottoposto al suo controllo, per ribadire

l'incostituzionalità delle disposizioni legislative che ne sono alla

base, in particolare quanto alla ristrutturazione degli enti

formativi (art. 11 del regolamento), alla integrazione tra formazione

professionale e sistema scolastico e universitario (art. 12), alla

materia della "formazione continua" (artt. 13 e 14), al finanziamento

delle attività formative (ancora l'art. 13), nonché quanto alla

previsione abrogatrice e "delegificante" di alcune norme della

legge-quadro n. 845 del 1978 (art. 18);

che, ancora, la rimettente coinvolge nell'impugnativa anche

talune norme (commi 3, 3-bis e 4 dell'art. 9) del d.-l. n. 148 del

1993, convertito in legge n. 236 del 1993, in quanto su di esse si

basano le previsioni regolamentari in tema di finanziamento delle

attività di formazione continua dei lavoratori;

che, parallelamente, la Corte rimettente denuncia di

incostituzionalità anche le norme del decreto legislativo n. 112 del

1998 (artt. 7 e 142) che hanno ulteriormente regolato il

trasferimento alle regioni delle funzioni e delle risorse nella

materia della formazione professionale continua, mantenendo allo

Stato compiti a esso non attribuiti secondo la precedente normativa,

con una disciplina (art. 7) che secondo la rimettente non troverebbe

fondamento nella legge di delegazione n. 59 del 1997, in violazione

pertanto dell'art. 76 della Costituzione, e disciplinando campi che

afferiscono alla competenza regionale, in violazione dell'art. 117

della Costituzione;

che nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha chiesto una declaratoria di

inammissibilità o di infondatezza delle questioni;

che con un secondo provvedimento del 21 ottobre 1999 (r.o.

689/1999), emesso in sede di controllo preventivo di legittimità del

d.P.R. 3 settembre 1999 con il quale è stato emanato il regolamento

di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione e al

funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato nonché

all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese

artigiane, a norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997,

n. 59, la Corte dei conti - sezione del controllo ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, della

legge n. 59 del 1997, e dell'allegato 1, n. 96), della stessa legge,

in riferimento all'art. 117 della Costituzione;

che le norme legislative censurate prescrivono la

semplificazione di procedimenti (in tema di costituzione delle

commissioni provinciali per l'artigianato; di atti propri di dette

commissioni; di procedure per l'iscrizione, modificazione e

cancellazione dall'albo delle imprese artigiane) i quali, osserva la

rimettente, afferiscono a materia - l'artigianato - nella quale le

regioni ordinarie sono titolari di potestà legislative e

amministrative, secondo gli artt. 117 e 118 della Costituzione;

che la previsione di una disciplina regolamentare, in quanto

costituente specificazione e integrazione dei principi posti dalla

legislazione nella materia in discorso, non sarebbe consentita alla

stregua dell'art. 117 della Costituzione, che impedirebbe l'adozione

da parte del Governo di regolamenti delegati in ambiti di competenza

delle regioni;

che nel giudizio così instaurato è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo una pronuncia di

inammissibilità o di infondatezza della questione;

che con un terzo provvedimento, del 6 aprile 2000 (r.o.

290/2000), emesso in sede di esame per il visto e la registrazione

del d.P.R. in data 4 febbraio 2000 con il quale è stato emanato il

regolamento per la semplificazione e l'armonizzazione delle procedure

dichiarative, delle modalità di controllo e degli adempimenti nel

settore vitivinicolo, a norma dell'art. 14 del decreto legislativo

30 aprile 1998, n. 173, la sezione del controllo della Corte dei

conti ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 14, comma 3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in

riferimento agli artt. 70, 76, 117 e 118, primo comma, della

Costituzione;

che la sezione del controllo ritiene la norma di dubbia

costituzionalità, in primo luogo, perché un decreto legislativo non

potrebbe, in assenza di una norma giustificativa nella legge di

delega (n. 449 del 1997), disporre la delegificazione di una materia

e al contempo prevedere, per sostituire la normativa primaria,

l'emanazione di un regolamento delegato (a norma dell'art. 17, comma

2, della legge n. 400 del 1988): un tale assetto, ad avviso della

Corte dei conti, contrasterebbe con la disciplina costituzionale

sulle fonti normative, poiché, in difetto di una esplicita

autorizzazione del Parlamento nell'ambito della delega conferita, il

Governo finirebbe per attribuire a sé medesimo il potere di incidere

su una fonte primaria, per mezzo di una normativa di rango

secondario, adottabile sine die stante il carattere non perentorio

del termine per emanare i regolamenti e in base a principi (le norme

generali regolatrici della materia) dallo stesso Governo individuati;

che, mancando nella legge delega qualsiasi disposizione in

tal senso, e dovendosi pertanto ritenere implicita una volontà del

Parlamento in senso opposto alla delegificazione, sarebbero in tal

modo violati gli artt. 70 e 76 della Costituzione;

che, in secondo luogo, la Corte dei conti premette a) che il

settore vitivinicolo rientra nella materia dell'agricoltura, nella

quale le regioni sono dotate di potestà legislativa (concorrente,

per le regioni ordinarie; esclusiva, per le speciali) e sono titolari

delle correlative funzioni amministrative, e b) che, in base alla

vigente normativa, è stato disposto il totale trasferimento alle

regioni delle funzioni in materia di agricoltura (d.P.R. 24 agosto

1977, n. 616; legge 4 dicembre 1993, n. 491; decreto legislativo

4 giugno 1997, n. 143), e che pertanto lo Stato non è titolare di

alcuna funzione in detta materia, salvo quella generale di indirizzo

e coordinamento;

che la materia dell'agricoltura è da qualificare, secondo

l'art. 117 della Costituzione e in base alla giurisprudenza

costituzionale, come coperta da una riserva assoluta di legge,

cosicché anche per tale aspetto il ricorso al meccanismo della

delegificazione da parte del decreto legislativo sarebbe di dubbia

costituzionalità;

che, infine, la disciplina in argomento non potrebbe

giustificarsi neppure in base all'esigenza di dare attuazione al

diritto comunitario [regolamento (CE) n. 1493/1999 del Consiglio del

17 maggio 1999, relativo alla nuova organizzazione comune del mercato

nel settore vitivinicolo], esigenza che in astratto consente di

emanare un regolamento governativo in base al disposto dell'art. 11

della legge 5 febbraio 1999, n. 25 - che, modificando l'art. 17,

comma 1, della legge n. 400 del 1988, ammette per l'appunto il

ricorso a fonti secondarie per dare esecuzione alla normativa

contenuta in regolamenti comunitari, poiché, osserva in senso

contrario la Corte dei conti, l'art. 17, comma 1, citato può valere

unicamente per dare esecuzione a regolamenti comunitari per quello

che concerne le funzioni statali da essi prese in esame, ma non può

valere quando, come si verifica nella specie, i regolamenti

comunitari incidono su materie che, nell'ordinamento italiano, sono

di spettanza delle regioni;

che anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza delle questioni

sollevate;

che nei giudizi iscritti al r.o. n. 598/1999 e n. 689/1999

l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie, per

illustrare ulteriormente e ribadire le conclusioni già formulate con

gli atti di intervento.

Considerato che la Corte dei conti, sezione del controllo, con un

primo provvedimento emesso in sede di esame e pronuncia sul visto e

sulla registrazione del d.P.R. 21 dicembre 1998, con il quale è

stato emanato il regolamento recante disposizioni in materia di

formazione professionale, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale:

a) dell'art. 17, commi 1 e 2, della legge 24 giugno 1997,

n. 196 (Norme in materia di promozione dell'occupazione), in

riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione (l'art. 119 in

relazione al comma 1, lettera d);

b) dell'art. 9, commi 3, 3-bis e 4 del d.-l. 20 maggio 1993,

n. 148 (Interventi urgenti a sostegno dell'occupazione), convertito,

con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, in riferimento

agli artt. 117 e 119 della Costituzione;

c) degli artt. 7 e 142, commi 1, lettere c), e) e f) 2 e 3 del

decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e

compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,

in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), per

violazione dell'art. 76 della Costituzione in relazione alla mancata

attuazione e alla violazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge

15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di

funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della

Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa)

[quanto alla lettera f), subordinatamente alla dichiarazione di

incostituzionalità delle norme di cui al punto b) che precede];

che la stessa Corte dei conti, sezione del controllo, con un

secondo provvedimento ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia

sul visto e sulla registrazione del d.P.R. 3 settembre 1999 con il

quale è stato emanato il regolamento di semplificazione dei

procedimenti relativi alla composizione e al funzionamento delle

commissioni provinciali per l'artigianato nonché all'iscrizione,

modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane, a

norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha

sollevato, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, della stessa

legge n. 59 del 1997 e del suo allegato 1, n. 96), facenti

riferimento:

a) alla procedura di costituzione delle commissioni

provinciali per l'artigianato previste dall'art. 10 della legge

8 agosto 1985, n. 443;

b) all'emanazione degli atti di competenza delle

commissioni;

c) al procedimento per ottenere l'iscrizione all'albo delle

imprese artigiane;

d) al procedimento per la modificazione e la cancellazione

dall'albo;

che, infine, la Corte dei conti, sezione del controllo, con

un terzo provvedimento ugualmente emesso in sede di esame e pronuncia

sul visto e sulla registrazione del d.P.R. 4 febbraio 2000 con il

quale è stato emanato il regolamento per la semplificazione e

l'armonizzazione delle procedure dichiarative, delle modalità di

controllo e degli adempimenti nel settore vitivinicolo, a norma

dell'art. 14 del decreto legislativo 30 aprile 1998, n. 173

(Disposizioni in materia di contenimento dei costi di produzione e

per il rafforzamento strutturale delle imprese agricole, a norma

dell'art. 55, commi 14 e 15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449),

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,

comma 3, del suddetto decreto legislativo n. 173, in riferimento agli

artt. 70, 76, 117 e 118, primo comma, della Costituzione;

che, per la comune prospettazione da parte della Corte dei

conti di censure di incostituzionalità di diverse disposizioni

legislative in quanto queste autorizzano l'emanazione di norme di

rango secondario - secondo il meccanismo della delegificazione - in

materie attribuite alla competenza delle regioni, si rende opportuna

la trattazione congiunta delle tre questioni sollevate, per definirle

con unica pronuncia;

che, successivamente alla proposizione delle sopraddette

questioni di costituzionalità, è entrata in vigore una

modificazione dell'art. 20, comma 2, della legge n. 59 del 1997,

disposta dall'art. 1, comma 4, lettera a), della legge 24 novembre

2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la

semplificazione di procedimenti amministrativi), a seguito della

quale l'art. 20, comma 2, citato, già modificato dall'art. 2 della

legge 8 marzo 1999, n. 50 ("In sede di attuazione della

delegificazione, il Governo individua, con le modalità di cui al

decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i procedimenti o gli

aspetti del procedimento che possono essere autonomamente

disciplinati dalle regioni e dagli enti locali"), è stato

ulteriormente modificato nel senso che "nelle materie di cui

all'art. 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di

delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione

non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima";

che l'anzidetta modificazione legislativa, da un lato,

costituisce specificamente jus superveniens rispetto alla seconda

delle sopraindicate questioni di costituzionalità e, dall'altro,

stabilendo una diversa efficacia giuridica dei regolamenti nei

confronti delle autonomie regionali, modifica sostanzialmente il

quadro normativo nel quale le presenti questioni di

costituzionalità, tutte originate dal controllo di atti

regolamentari che sotto vari profili, diretti o indiretti, sono stati

ritenuti lesivi di tali autonomie, sono state sollevate dalla Corte

dei conti;

che pertanto per l'anzidetta innovazione legislativa, in via

preliminare rispetto a ogni problema di ammissibilità delle

questioni proposte, si rende necessario restituire gli atti alla

Corte dei conti.